安全生产执法，是“家长型监督”还是“专家型监督”？

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安全生产执法，是“家长型监督”还是“专家型监督”？
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安全生产管理小课堂

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我们常说企业承担安全生产主体责任，那么“主体”二字是如何体现的？
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安全生产的目的在于防止和减少事故，而事故的发生往往是因事故隐患失控失管造成的。因此，事故隐患排查治理是安全生产工作的重中之重。甚至可以说，安全生产的所有工作都是围绕事故隐患排查治理而展开的。

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从这个角度出发，企业的主体责任就体现在企业是排查治理事故隐患的主体。具体而言：

根据安法第二十二条，排查事故隐患是企业安全生产管理机构及安全生产管理人员的职责；根据安法第十八条，消除事故隐患是企业主要负责人的职责。根据安法第三十八条，企业应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。

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综上，“主体”二字体现得淋漓尽致。与之相对的，在事故隐患排查治理的过程中，安全生产执法人员扮演的应当是监督者的角色。

( G' `7 `( p) g/ `9 ^0 v: K3 h一、“家长型监督”与“专家型监督”
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如何理解“监督”这个词？举个例子，就像家长监督小朋友做作业一样。做作业的主体是小朋友，家长则通过奖励、处罚等措施，去督促、引导、教育其完成作业，而非自己动手把作业做完。如果这样，家长很累，有的题也做不来。小学还好，到了初中、高中，家长往往心有余而力不足，但对有没有做完作业这个还是能看得出来的。也就是说，“家长型监督”只需要监督小朋友完成“做作业”这个“法定动作”，对作业的正确与否并没有能力保障。

与之相对的，还有一种“监督”是老师的监督。老师有责任监督小朋友做作业。但不同的是，老师要知道小朋友作业做得是否正确，这种“监督”就属于“专家型监督”。“专家型监督”要求监督者必须有能力知道“做作业”这个“法定动作”是否被正确完成了。

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那么，安全生产执法人员的监督应当是“家长型监督”还是“专家型监督”？即，执法人员只需要监督企业是否完成“隐患排查治理”这个“法定动作”，还是需要监督企业是否“正确完成隐患排查治理”？（要做到这一点，执法人员就要像专家一样，具备相应的专业技术知识）

企业，尤其是矿山、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业市场上能有多少，实际上是由政府相关部门决定的。政府通过审批这个程序决定这些企业能不能“出生”，在这个意义上看，相关的政府部门就类似于这些企业的“家长”，那相应的，执法人员的监督就应当是“家长型监督了”。

此外，根据安法第六十二条“安全生产执法是对生产经营单位执行有关安全生产的法律法规和国家标准或行业标准的情况进行监督检查。”即，执法人员是对生产经营单位完成有关“法定动作”的情况进行检查，要发现的是企业是否存在“安全生产违法行为。”既然安法规定如此明确，那么为何执法人员会频频越俎代庖，去做原本是企业应当做的事情？

根本原因在于，人们混淆了“安全生产违法行为”与“事故隐患”这两个概念。

二、事故隐患是什么？

根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》（安监总局令第16号）第三条：事故隐患是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。

也就是说，产生事故隐患的原因有两种：

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一是存在安全生产违法行为；二是其他因素，至于是何种因素，《规定》并未予以明确。结合实际可知，这里所说的其他因素应该是指不可抗力的客观自然因素（如洪水、地震），或是现有的知识条件无法识别出风险的技术因素。

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因此，安全生产违法行为与事故隐患本质上是两个概念。一个是原因，一个是结果。

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1.  安全生产违法行为不必然导致产生事故隐患。举例：“生产经营单位未依法参加工伤保险，为从业人员缴纳保险费。”依据安法第四十八条，该行为属于违法行为，但其会导致事故隐患么？

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2.  事故隐患的产生往往是因为存在安全生产违法行为。举例：“生产经营单位使用应当淘汰的危及生产安全的工艺、设备。”根据安法第三十五条，该行为属于违法行为，可能导致出现“物的不安全状态类”事故隐患；“生产经营单位未开展安全生产教育培训”，根据安法第二十五条，该行为属于违法行为，可能导致从业人员不具备本岗位必要的安全生产知识，出现“人的不安全行为类”事故隐患。

正因为安全生产违法行为是事故隐患的重要原因，主要原因，所以人们往往会将二者混淆，划上等号。

另一方面，根据安法第六十二条第（二）（三）款：

（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或要求限期改正······

（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除······

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如果“安全生产违法行为”等于“事故隐患”，那（二）（三）完全可以合并成一款。

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综上，安全生产违法行为与事故隐患是两个概念。值得注意的是，根据上述法条以及安法第八十七条第四款，“在监督检查中发现重大事故隐患，不依法及时处理的，给予降级或撤职处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可知，发现安全生产违法行为（事故隐患）”与“发现安全生产违法行为（事故隐患）后，采取一定的措施。”也是不同的两个概念。这就相当于家长要是发现小朋友做错作业了却不采取措施（比如批评教育、罚他不能玩游戏，或是请家教来教小朋友），那这个家长就会被大家说是不负责任，会被抨击。但大家基本不会说“哟，你都发现不了你孩子做错作业了啊，你可真差劲。”

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安法规定的是“对发现重大事故隐患，但没采取一定措施的”予以追责。那么，除非是应当发现而未发现，才可能以玩忽职守罪追究执法人员的责任，否则，只是因为“未发现”就追责，那安全生产执法人员的岗位风险也忒大了吧。

三、执法人员的专业能力

既然安全生产违法行为与事故隐患是两个概念，那么，执法人员“发现企业存在安全生产违法行为”与“发现企业存在事故隐患”同样是两个概念，其所需要的能力是不同的。

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发现企业是否存在事故隐患排查治理方面的安全生产违法行为，需要执法人员检查企业是否完成了事故隐患排查治理方面的“法定动作”，其主要有：

1.  建立健全事故隐患排查治理制度（安法第三十八条）；

2.  按规定上报事故隐患排查治理统计分析表；

3.  未制定事故治理方案；

4.  重大事故隐患不报或者不及时报告；

5.  未对事故隐患排查治理擅自生产经营；

6.  整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营。

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（以上2-6项根据《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第二十六条）

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有的人可能会说第6项“整改不合格或者未经安全监管监察部门审查同意擅自恢复生产经营”，如果执法人员不具备专业知识就无法知道企业是否整改合格。真的是这样吗？就像家长一定得自己知道怎么做作业，才能知道小朋友的作业是否正确完成了吗？家长可以请家教，执法人员可以请专家啊，是不是这个理呢？

执法人员发现企业生产环节、设施设备、厂区存在“物的不安全状态类、人的不安全行为类”事故隐患需要过硬的专业技术知识。但发现企业是否完成了“法定动作”对专业知识的要求就没那么高了。

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“专家型监督”对应着“发现事故隐患”，“家长型监督”对应着“发现安全生产违法行为”。正是由于混淆了“事故隐患”与“安全生产违法行为”的概念，导致现实中往往以“专家型监督”来要求执法人员，久而久之，执法人员一到企业就冲着现场去了，并以发现了多少事故隐患来表明企业的安全生产工作做的有多不到位，执法人员的角色便发生错位、越位，成为了企业的“安全员”。

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此外，发生事故后对执法人员的追责理由，往往也是导致其角色错位的重要原因。以“未发现事故隐患”为由对执法人员进行追责的现象，也倒逼着执法人员在执法检查中注重发现企业的事故隐患。

综上，安全生产执法应当是“发现安全生产违法行为”的“家长型监督”。

安全生产，以人为本，不仅是体现在对人生命安全的保障上，还体现在激发人的工作积极主动创造性上。归根结底，工作还是要靠人来做的。一个队伍军心稳定、士气高涨，才能无往不胜，所向披靡。

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