安全生产领域第一部党内法规核心要义是啥？专家为您深度解析！

wxsunhao

安全生产领域第一部党内法规核心要义是啥？专家为您深度解析！
原创 2018-04-20 中国应急管理报
7 B1 N: f; [8 c8 `
3 H8 i/ Y" t7 y) g中国应急管理

一种能力，一份保险

一次关注，终身受益

0 {3 e; z6 f3 F/ P

国家行政学院教授汪玉凯

找准发力点 唤起责任心

近日，《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《规定》）正式出台，这是安全生产领域出台的第一部党内法规。

责任制的完善，

尤其是地方党政领导干部责任制的完善

对于推动工作落实具有怎样的作用？

这样一部法规的出台

将给安全生产带来哪些改变？

) m( X8 J& z- L" @

近日，国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时认为，《规定》找准了发力点，将很好地唤起地方党政领导干部做好安全生产工作的责任心。

9 L! M9 ^0 P! E# X' \

责任对号入座

既避免推诿扯皮，又利于消除模糊地带

9 E5 f+ y9 Q8 Z* y; I8 H& K9 b

“《规定》中既包括地方党政主要负责人的安全生产职责，又包括分管负责人和其他党政领导干部的安全生产职责。每个人都能对号入座，既避免推诿扯皮，也利于消除模糊地带。”《规定》的出台，汪玉凯认为正当其时。

汪玉凯告诉记者，围绕安全生产，我国制定或完善了很多法律法规，包括党内法规，例如《安全生产法》、《中国共产党纪律处分条例》等。这些法律法规从不同角度、不同层面对党政领导干部如何履行安全生产职责进行了规定。但是这些法律法规更多地注重原则性。这样一来，既导致地方党政领导干部不知道该具体如何履行安全生产职责，又导致地方党政领导干部如果没有履行相关职责无法进行约束的问题。

2 x+ S# J- C, k0 g9 T0 W. n  u

“相比之下，《规定》在这方面则非常明确、具体。”他说。

3 J( e: }( p4 e& ^! u! O

那么，

从行政管理的角度讲，

《规定》的出台将起到怎样的作用呢？

汪玉凯认为，首先可以起到增强安全发展意识的作用。他说，很多事故的发生都与人的主观意识有关，即责任人安全意识淡薄。如果党政领导干部安全意识不强，那么很难把安全生产工作领导好。其次，从公共治理的角度讲，权、责是一致的，有权力就要承担相应的责任。过去虽然也强调安全生产责任，但是因为没有具体的规定，操作起来也很难。而《规定》将职责一条一条列出来，很具体。这样，奖励也好，惩治也好，都有明确的依据。

“另外，我们经常讲，发展要以人民为中心。安全生产与人民群众的利益息息相关。如果各方都能将安全生产责任落实到位，我想一定会大大减少安全事故，减少人民群众的生命财产损失。”他说。因此，《规定》的出台对于增强党政领导干部的责任感、责任心能够起到很好的促进作用。

' z$ L5 u6 y3 k9 J

党委走到台前

让权力更大的人挑起更重的担子

《规定》强调，党政领导同为安全生产第一责任人，同时明确县级以上地方各级政府原则上由担任本级党委常委的政府领导干部分管安全生产工作。

突出强调“党委”的安全生产责任，

有何现实意义呢？
1 r1 q3 f) U& I# R, B+ t4 `) K2 k

# L2 _2 m$ k8 E, L  r- a

“目前在我们国家，党委主要负责人是地方的‘一把手’，如果地方党组织的负责人有强烈的安全意识和责任意识，关注安全生产，对一个地区整个的安全生产水平将起到很好的促进和引领作用。”汪玉凯说。

7 ]7 ?$ J" R% h! G# S0 h1 B

汪玉凯介绍，过去，一旦出了事故，往往只处理相关的政府负责人，不会处理党委负责人。“过去，我曾多次听政府行政人员抱怨，党委是决策者，政府是执行者，但是一出事就只打我们的板子，而不会处理党委负责人，有点不公平”。

/ P; M' P( Q4 i, \7 I/ `

现在《规定》强调党政领导都是第一责任人，明确党委领导在安全生产事故发生后也要承担相应的责任。《规定》落地以后，必然会推动党委负责人主动履行安全生产职责。同时，这也是坚持党的全面领导的必然要求，因为安全生产也应该是党全面领导的一部分内容。有领导权就应该承担相应的责任。

- ~1 x$ j8 F8 d; a1 j

而明确县级以上地方各级政府原则上由担任本级党委常委的政府领导干部分管安全生产工作，“真正说明对安全生产工作的重视，从领导层面就重视”。

汪玉凯解释说，党委常委参加党委常务会议，参与重要事项的决策。由担任党委常委的政府领导分管安全生产工作，就意味着在党委决策过程中，可以更多地将安全生产方面的内容纳入其中，也能更好促进安全生产问题的解决。也就是说，分管安全生产工作的政府领导是否是党委常委，领导权威是不一样的，是否由同时担任党委常委的政府领导分管安全生产，体现了对安全生产工作的重视程度。

% P3 f) T* `, j$ I& ~$ ?: u$ E

“这一规定也可以从根本上杜绝过去那种不成文的‘末位管安全’的习惯做法。”汪玉凯说，过去，地方分管安全工作的大多只是政府的副职领导，且一般都是新提拔的或者管理经验不是很丰富的，很少有党委常委分管安全生产工作。担任党委常委的行政领导排名都是比较靠前的，就可以在根本上杜绝这种现象出现。

- E! t4 V4 O" v8 M

以前，越是排名靠前的政府领导一般越不愿意管安全，因为怕承担责任。“《规定》的出台将很好地矫正这种错误的管理思维，让权力越大的人承担越重的担子”。

; O, o- `6 p# a3 Y& }

以人民为中心

良治还是恶治，是否做到“严治官、善待民”是一个分水岭

安全生产是公共治理的一项重要内容， 汪玉凯认为，不论是国家治理还是政府治理，首先要严格治理队伍。贪污腐败也好，失职渎职也好，都是对队伍管理不严格造成的恶果。其次是善待百姓。换句话说，就是要以人民为中心，以人民的利益为根本出发点。很多事故的发生都是由于人为原因造成的，由于不可抗拒因素造成的事故占比很小。说到底，就是因为这些人口头上说善待百姓，实际上没有将百姓的安危放在心上。

+ q( t: d- b6 T6 K

“所以说国家是良治还是恶治，或者说治理是否有效，是否做到‘严治官、善待民’是一个分水岭。而《规定》的出台正体现了严治官、善待民这样一种管理理念。”他说。

; D* I/ f% C3 A# D" ?5 L( Y

避免侥幸心理

强调终身负责很有必要

《规定》提出，地方党政领导干部对发生生产安全事故负有主要领导责任且失职失责性质恶劣、后果严重的，不论是否已经调离转岗、提拔或者退休，都应当严格追究其责任。

& T, Q; M' j  v, t2 @1 v4 R

终身负责，

以往更多地出现在建筑领域。

如今在安全生产领域也引入“终身负责”这一规定，

有何现实意义？

汪玉凯认为，权责一致，有权力就要有责任。“终身负责”的原则引入安全生产责任制领域，这种高压政策能够推动领导干部在履职过程中小心翼翼，不敢玩忽职守。

2 v% m. b9 x( f! H

终身负责，是一种很严厉的措施。可能造成比较严重的后果，在社会上可能造成恶劣影响的，或者可能给国家造成重大损失的，等等，都适用这一管理模式。

同时，汪玉凯认为，出台这一规定也是与安全生产工作本身的特点有关系的。因为安全生产问题有些是显性的，有些是隐性的。显性问题短期内可以发现，隐性问题长期才能发现。例如一项工程，可能过了很多年才被发现存在安全隐患。因此，只有规定终身负责，才能确保对过了很长时间才暴露的问题负有责任的人受到应有的惩罚，进而能够避免领导干部在履职过程中产生侥幸心理，认为一些问题短时间内不会被发现就不用心解决。因此，对安全生产责任出台终身负责条款，可以在很大程度上增强领导干部的责任意识。

0 Z& ^/ q. V2 @( ]& N( e4 p8 h

不避讳关爱人

人性化的规定反倒会激发履职的积极性

《规定》设置了“表彰激励”章节，明确了给予表彰奖励、记功或嘉奖的情形。

在社会大众对安全生产的印象，

大多还停留在“发生事故追责”阶段

这样的背景下，

出台这样的规定

是否会伤害法律权威呢？

* s" r6 B, `1 h8 `2 ~- k

“条例也好，规定也好，必须要有人性化的一面。如果太过刚性，就会对人在情感上造成伤害。人性化的规定，不但不会伤害法律的权威，反倒会激发领导干部履职的积极性。”汪玉凯说。

他认为，安全生产是永恒的主题，安全生产工作不可能一蹴而就，不能忽视一些不可抗因素对安全生产工作的影响。既然是永恒的主题，做到让相关责任人对工作不懈怠，始终保持饱满的精神状态，这是很重要的，所以就需要激励。注重表彰激励，对地方党政领导干部增强安全意识，推动履职，一定会起到示范和引领作用。正面激励能够强化地方党政领导干部对安全生产的责任意识。

# Y: K; ^7 Z3 y. G0 C* }

更让汪玉凯感慨的是，据他了解，目前其他行业领域在推动履职过程中很少有建立这种正向激励机制的，尤其是通过法规的形式予以明确。推动履职的方式更多还是集中在考核上。

4 t; f6 L8 I3 W2 t* d; ^

“这也从一个侧面表明，我们国家对安全生产工作的重视，希望通过治理手段的改变，从根本上扭转安全生产问题突出的不利局面。”他认为。

除了奖励、授予荣誉称号等，汪玉凯认为，“尽职免责”也是一种激励手段。

: f' O* Y  u7 h' M

“尽职免责”一直是各级各地安监人员极为关注的一个话题。《规定》在“责任追究”章节明确提出发生生产安全事故可以不予追究领导责任的情形，即“尽职免责”。对此，汪玉凯认为，“尽职免责”也是一种激励手段。

他解释，安全生产确实是非常复杂的系统工程，有些事故是人为因素导致的，也有些事故是由不可抗拒的因素导致的，尽管这种因素导致的事故后果很严重。因此他认为，在此之前，如果领导干部确实已经履职到位了，积极采取了防范措施，在追责时就应该大大减轻追责程度，甚至可以不予追究责任。

“我认为，提出‘尽职免责’并不会影响党政领导干部履职的积极性。因为只要尽职尽责了，尽管出现后果，也可以大大减轻被追责的程度，这对党政领导干部来说也是一种激励，可以让领导干部在履责时没有后顾之忧。”他说。

根据实际拓展完善

加大宣传力度，注意发现新问题

- C$ X: A$ X1 G) b- d2 U3 d

目前，各级各地出台有关安全生产的法律法规很多，但并不是所有的法律法规都得到了很好的落实。

那么，

《规定》出台后，

落实过程中有哪些需要注意的环节？

汪玉凯认为，《规定》出台后能不能取得很大成效，还需要时间来检验。我们需要思考，《规定》实施以后，我们应该采取哪些措施确保法规收到应有的效果，而不是成为一纸空文。

! j7 A" z7 A6 Z2 W1 F( K0 ^. @/ N1 h

汪玉凯建议，需要做好以下几方面的工作。

首先，需要加大对法规的宣传力度，使相关的党政领导干部认识到这个法规的重要性，从而予以足够的重视。

其次，《规定》出台以后，相关法律条文的要求、奖惩一定要尽快兑现。例如，如果发生事故，要严格按照《规定》的要求予以处理，体现法规的权威性。

再次，各地在实践中可以根据自身实际拓展和完善。《规定》出台前，部分地区已经按照“党政同责、一岗双责”的要求陆续出台地方党政领导安全生产责任清单、安全生产工作责任清单、安全生产职责清单等。各地自行出台这些规定，本身就说明其比较重视安全生产工作，责任制落实有良好的基础。为此，要尽快将各地的规定和此次出台的《规定》两者对接，从而形成上下一体的安全生产责任制度体系。

另外，在《规定》实施过程中还要注意不断发现新问题，尤其是法规中没有涉及的。安全生产是非常复杂的工程，一项法规很难囊括所有内容。要在落实过程中注意将问题搜集起来，进行系统分析，然后对法规进行完善。

（本文作者为中国应急管理报记者范荣义）
1 V9 W8 j5 ^1 w. ?0 }5 N8 t

# B& }0 F2 s+ D- m

中央党校教授辛鸣

为人民谋利益谋发展是制度灵魂

' J7 c4 |4 @3 x/ [

“规定的字里行间跳动着‘红线意识’、‘底线思维’，体现了以习近平同志为核心的党中央高度重视人民生命安全健康。这是这项制度的灵魂所在，其价值理念符合当前我国经济社会发展的客观要求。”谈起《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（以下简称《规定》），中央党校教授辛鸣这样评价。

辛鸣长期致力于以哲学视角研究社会发展和制度创新问题，关注当代中国社会的经济改革、政治发展等方面的问题先后参与过党中央和国务院布置的若干重大调研工作，长期主持“领导干部看中国”系列年度调研以及中国党员干部理论学习辅导读物的组织编写工作。近日，他就《规定》出台的背景、意义等问题，接受了记者的专访。

# a9 w$ G- ~6 y7 @

让党政领导把责任“扛在肩上”

无以规矩，不成方圆。辛鸣认为，这项《规定》出台的意义十分重大。“没有规矩，什么事情都干不成、干不好。大到治国理政、管党治党，小到我们各方面的具体工作，都要通过出台一系列相应的制度、规定、法律，给每个人、每个组织的行为，划出红线，明确边界”。

8 E% F- v- `. O9 u

具体到安全生产，辛鸣认为，要想把安全生产工作抓好，进而推进安全发展，就得有一套相对完备、科学规范的制度。“所谓制度，其实是一个系统、一个链条，自身必须具有封闭性，或者说连贯性。”辛鸣引入木桶理论进行解释，制度发挥的整体作用，取决于整个制度链条中最薄弱的环节。如果安全生产制度链条中间缺少某个环节，那么安全生产责任的落实，尤其是党政领导干部的领导责任落实，就会被削弱。

, e: l7 _; k4 H7 o# ~% m  O: z3 M

“过去，我们并不缺少关于党政领导干部安全生产责任制方面的规定，但这些规定不是特别集中和明确。”辛鸣对当前安全生产的三种责任，即企业主体责任、部门监管责任和党政领导责任的落实情况进行了分析，“这些年我们一直在推进依法监管，也出台了种种制度予以规范。应该说，在企业主体责任和部门监管责任落实方面，我们出台的法律规定并不少，制度体系已经比较周密了，当然在具体的落实效果方面需要另作评估。但在党政领导责任落实方面，尤其是在推动党政一把手亲自动手抓安全生产方面，制度体系还是存在一些缺陷的。”

& l9 Y8 D- a- |0 }+ P; `1 c

“我们经常说，人命关天，发展是大事，安全生产也是大事。坚持党对一切工作的领导，这就意味着，党是中国特色社会主义事业的领导主体，当然也是安全生产事业的领导主体。地方党政领导必须落实好安全生产‘一岗双责’要求，这条《规定》对政府领导适用，也适用于党委领导。此次出台的《规定》明确了党委、政府领导干部在安全生产方面应承担的责任，并一条条列了出来，让他们明白自身在安全生产工作上应担负的职责，从而切实做到把责任放在心上、扛在肩上、抓在手上。”辛鸣表示。

“好制度”应具备三个特征

好的制度应该具备什么样的特征呢？辛鸣认为，至少有三个，“第一，制度价值或者叫制度理念好，核心是制度的价值导向。第二，制度内容设计科学、准确、规范，就是制度在条文设计方面能针对实际问题，且相互之间不能抵触，可操作性强，否则制度就失去了出台的意义。第三，就是制度执行是有效的。此次出台的《规定》基本具备了以上三个特征”。

“《规定》充分体现了‘安全第一、以人为本’的理念。说到底，《规定》就是在安全生产领域坚持习近平新时代中国特色社会主义思想，围绕‘五位一体’总体布局、‘四个全面’战略布局，推进党政领导干部安全生产责任落实的一项制度。《规定》倡导各级领导干部为了人民的生命安全健康谋大局谋发展。”辛鸣说。

$ @9 y8 H: V/ n, D6 M9 J

辛鸣高度肯定了《规定》的科学性、针对性。在他看来，“制度”一词有深刻的含义，“制，是告诉人们边界是什么，划出一条不可逾越的红线；度，是给人们留出活动的范围、空间”。他说，制度的内容设计必须科学、有针对性，才可能用于指导工作实践，才会发挥效力。

$ {+ _/ c! y; M' R

“对执行《规定》的党政领导干部来说，他首先要能在制度里读出自己究竟有哪些责任。这其实是《规定》的主体内容之一，它把党政领导干部的安全生产责任讲得清清楚楚。第二章就分别讲了地方各级党委主要负责人、县级以上地方各级政府主要负责人、地方政府中分管安全生产的本级党委常委以及地方政府其他领导干部的安全生产职责，不同分工的干部，其安全生产职责一一明确，清清楚楚中还很有针对性，党委领导负责宏观指导，政府领导负责推进落实，分管领导负责分管执行。”

辛鸣接着谈到事故责任追究问题，“如果一个地方出了事故后，可以对照这个《规定》，查清哪个层面没有负起相应的领导责任，比如党政领导干部在财政资金保障、提拔任用方面有没有体现重视安全生产这样一种导向，平时有没有将安全生产列入经济社会发展运行研讨方面的重要议题。有，那就是尽责了。如果没有，那就不能打板子只打政府领导那边。这次出台的《规定》，就把相应领导的职责定位清晰了，做到了具体准确”。

* [6 n$ u# a" e% T! F; q5 c7 e* G

辛鸣认为，好的制度不能大而统之、笼而统之，不能只讲原则性的规定，要讲原则，还要讲执行，制度的生命力在于执行。“在内容设计方面，是这项制度的亮点之一。我刚才说这项制度的内容具有科学性，不仅仅体现在内容上，还体现在相应后期的考核奖惩方面，就是通过制度设立一个标杆，引导、明确人们的行为预期，做得好有奖励，做得不好就要受到处理。这项制度在这方面，也作出了一系列的安排。这项制度提出的相关措施，通过努力是完全可以做到的”。

辛鸣说，《规定》从价值导向、责任明确到奖惩实施，本身是闭环的，“按制度来执行，奖到什么程度，不按制度执行或者说违反制度，会受到什么处罚，都是明确的”。

吃透精神防范执行走样

( {  D0 x) ]2 o5 b- m/ x" x3 c

制度是怎么来的？不仅仅是中国的制度，任何一项制度，都是源自实践，把实践中行之有效的做法挖掘出来，上升提炼成为制度。此次出台的《规定》，来源之一就是地方党管安全的探索创新。

5 g. l0 w1 a  Q& H7 X: E

辛鸣充分肯定了《规定》中一些条款的创新意义，“《规定》正式引入了巡查制度，它引入了基层探索成果，也有其他行业领域的理念和制度创新。实践证明，作为党内监督制度重要内容之一的巡查制度，已经在管党治党方面发挥出了很好的作用。从理论上说，巡查制度相当于增加了制度的主体”。

2 W5 F3 q% T& T  k  \/ p3 r: _+ Q9 x

增加制度的主体意义何在？辛鸣解释，就是让制度“长牙齿”。“对一名省长来说，他会受到很多制度的规范、影响，这些制度的主体就是中央政府，往更大一点说，就是全体人民。制度如果要实实在在发挥作用，其主体必须明确、到位，而且必须在场，才能避免变成一纸空文。反过来说，如果制度的主体虚置，那么它就不容易落实到位，因为这样的主体离规范对象远，或者规范对象看不见，感受不到。这时候，就要采取措施，将主体实化、具体化，将主体引到规范对象身边，让后者时刻感觉到后面有人盯着。”

“《规定》在安全生产领域引入巡查的安排，就是让制度‘长牙齿’。”辛鸣的体会是，“把安全生产巡查制度上升到这么高的层次，落实措施讲得这么明确，还是第一次。这项创新的源头，就是党的十八大以来，党和国家各项制度创新的成果和实践。”

辛鸣说，这项制度目前仅仅还是一项规定，要想让它真正发挥作用，还需要进一步细化实施细则，“制度不可能无限细化，但一定要尽可能细化。有了原则性的规定，还得有可操作的措施予以保障。各地及各行业领域主管机构还必须根据各自实际，制定出切实可行的实施办法”。

辛鸣还建议，无论是制定细则还是落实《规定》本身，都必须首先吃透其精神实质，领会其核心价值，才能避免在具体执行过程中变形走样。

5 l* X$ x# h( ^) Y$ p

（本文作者为中国应急管理报记者杨金中）