安全生产应急管理要去哪儿？

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安全生产应急管理要去哪儿？原创 2017-06-16 李长茂、陈斯迪 ABC安全
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《安监总局安全生产应急管理理论创新研究获奖论文通报》（安监总局应急〔2016〕26号文）发布的：优秀奖论文《关于开展安全生产应急管理工作的意见建议》（海南省新农村建设研究所安全发展课题组李长茂、陈斯迪）

本文系作者授权发布

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2015年11月30日，造成63人遇难、156人受伤的青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故发生一周年之际，14名被告人被判处三年至五年不等的刑罚。但是，这并不能阻止各种生产安全事故刺激我们的神经，仅仅在几天前，11月26日，“福建莆田一化工厂发生爆炸现场黑烟滚滚”再次成为新闻媒体焦点，自今年4月6日漳州古雷PX工厂爆炸事故以来，包括造成建国以来消防队员死难人数最多的天津港“8·12”事故在内，福建、天津、山东三省竟然接连发生大小化工企业“六连爆”！

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一、“垂直和横向的跨界管理导致混乱是普遍问题”

媒体报道，青岛“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故调查组认定,“事故发生的直接原因是:输油管道与排水暗渠交汇处管道腐蚀减薄、管道破裂，原油泄漏流入排水暗渠，现场处置人员采用液压破碎锤在暗渠盖板打孔破碎，产生撞击火花，引发暗渠内油气爆炸。间接原因是:企业安全生产主体责任不落实、隐患排查治理不彻底、管道保护工作不力、现场应急处置措施不当等,政府相关职能部门人员履行职责不到位、安全隐患排查治理不深入、事故风险研判失误、应急响应不力等。”在这些焦点事故原因调查结果公布之前，我们无法做任何评论，但是，我们可以对一些明确的事故原因问题，以及很多生产安全事故的共性，做出有的放矢的分析。
10月11日，由中国政法大学公共决策研究中心、凤凰大学问、南方都市报等联合举办的应急论坛，多 位国内应急管理方面的专家、教授从不同角度，剖析天津港“8·12”爆炸事故的应急管理机制问题及对策，无论是国务院应急管理专家组成员薛澜，还是中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟等在座的专家都提到“垂直和横向的跨界管理导致混乱是普遍问题”。我们现在还无从知道天津市同天津港的协作机制，但2003年造成243人中毒死亡的、建国以来重庆史上死亡人数最大的重庆开县井喷事故的事故调查表明，责任方中石油川东钻探公司为中央部属企业，在施工作业前没有同地方政府共同制定应急预案，由此造成，近在咫尺地方政府得到井喷事故消息已是事发一个半小时之后，县政府从组织协调到下达全面疏散命令，距发生井喷已4小时25分。如地方政府的疏散命令能够在事故发生的第一时间执行，就不会发生这种惨剧。而2014年青岛发生的“11·22”中石化输油管道爆炸特大事故，也存在央企直属企业同地方政府协调机制不畅造成延误救援时机的教训。

8 I* \" v* h" T3 i二、“矿难大多都是企业自身安全监督不到位，免再多省长也不能根治源头”

但不管地方政府如何努力，如新疆某先进煤企董事长此前针对山西矿难频发问题说，“矿难大多都是企业自身安全监督不到位，免再多省长也不能根治源头”。虽然这里不完全认同这个观点，但是强化“企业主体责任”确实是解决问题之本。如果说“党政同责、一岗双责、失职追责”是倒逼地方政要必须担当起安全的责任，那么习总书记强调的“一厂出事故，万厂受教育”就是地方政要落实“企业主体责任”的一个有效方法。专家智囊应该成为“万厂受教育”的“催化剂”！目前，央企“巨无霸”直属企业和地方政府之间行政界线不够清晰的状态不可能马上改变，即便是11月26日福建省莆田市秀屿区东庄镇发生爆炸的福建中锦新材料有限公司化工厂，据媒体报道“该公司2013年顺利开工被地方媒体评为莆田经济‘大事’之一”。站在央企的角度讲，地方监管人员从行业背景和技术资历上，无法同央企实际情况对接，无法赢得央企管理人员的尊重。所以，央企会利用自身的行政级别给地方政府监管制造障碍，并由此带来沟通失灵的严重问题。地方“重点企业”同样会得到地方政府要员的“重点照顾”。这里认为，解决问题在“疏”不在“堵”！也就是说，专家智囊应为成为央企直属企业、地方重点企业等等这些“大企业”同地方政府监管部门有效沟通的“第三方触媒”。地方专家库专家更熟悉本地情况，而且行业背景和技术资历往往超越央企和地方重点企业的技术权威，能够赢得这些大企业的众多人员的尊重。而地方监管机构，借助专家的信息和建议，可以有效地配合协调大企业的工作。
2 T7 K* }' {5 m$ v' B但是，面对千差万别的中小企业，地方政府又该如何“有所为和有所不为”？这里认为，中小企业更需要来“专家智囊”的帮助，而为中小企业和“专家智囊”搭桥引线，恰恰是政府监管部门的强项。如监管机构组织专家下沉到“企业实体”，在与企业主管、一线现场工人的“智慧碰撞”的良性互动中，结合实际，帮助各层级员工避免一些“低级错误”，乃至提高更多员工素质，企业管理的能力就可能会持续上升。
# E. O* d; B# `  K9 J) X& B, P美好愿望总不会轻易实现，清华大学公共管理学院院长、国务院应急管理专家组成员、世界巨灾委员会副主席薛澜提到“风险治理要首先解决官僚的政绩逻辑”，而解决这个官僚逻辑同样需要疏堵结合，专家智库同样是解决这个官僚逻辑的“催化剂”。数据表明预防性安全投入的效果与事故后整改投入效果的关系是1：5，国外一般占保费收入的15%，我国为5%～10%。但地方政府借助金融机构的信贷保险等金融杠杆，给企业施加财务压力，如借鉴我们先前部分城市成功实现的“绿色信贷”的做法，把专家下一线同企业员工互动细节，作为评定企业信贷等级等。专家下沉到企业，首要目的是在帮助企业提高质量效益。如即便韦尔奇被誉为“世界第一CEO”，但韦尔奇坦诚自己对质量安全“一直不那么热心”！什么因素促使韦尔奇改变观念？是韦尔奇看到质量安全带来的“月报表上看得见的财务效益”！韦尔奇在质量变革的开端，“当年（1997年）实现了3.2亿美元的生产率收入和利润，比原设定的1.5亿美元目标翻了一番多。1998年和1999年分别节省了7.5亿美元和15亿美元。”而质量和安全往往是一体的，从某个角度来讲安全是质量控制的“副产品”，如丰田汽车以质量控制体系闻名世界，但近年来却持续陷入安全故障隐患的“召回门”，主要原因是渡边任丰田总裁期间扭曲了丰田汽车的质量控制体系。那么，在监管机构的组织下，专家下一线给企业带来“真金白银”，同时降低了金融机构信贷风险和保险赔付的时候，就能起到多方互利共赢的催化作用。

三、安全监管“疏堵结合”——政府搭台，专家智库与企业良性互动

所以，“企业主体责任”的落实，需要专家下沉到一线现场同企业共同寻找对策，地方政府应该起到必要的纽带作用。在专家下沉到“一线”的过程中，不仅仅是让“万厂受（事故）教育”，更多可能是让企业体会到提高质量管理方式方法，就能像韦尔奇一样收获翻倍乃至10倍的利润，这样大部分安全管理阻力就会迎刃而解。例如，此前针对山西矿难频发问题，新疆某先进煤企董事长说“矿难大多都是企业自身安全监督不到位，免再多省长也不能根治源头”。虽然这里不完全认同这个观点，但是强化“企业主体责任”确实是解决问题之本。媒体报道，11月26日，福建省莆田市秀屿区东庄镇发生爆炸的化工厂隶属于福建中锦新材料有限公司，而该公司2013年顺利开工被地方媒体评为莆田经济“大事”之一。但是，地方政府支持的“重点企业”不仅仅应停留在政策倾斜上，更应该“疏堵结合”的同这些企业形成良性互动。10月11日，中国政法大学公共决策研究中心、凤凰大学问、南方都市报等联合举办的应急论坛，多位国内应急管理方面的专家、教授从不同角度，剖析天津港“8·12”爆炸事故的应急管理机制问题及对策，中国人民大学公共管理学院副教授王宏伟提到“天津港爆炸事故中，存在天津市和天津港、天津市各有关部门之间的博弈，这导致很多职能部门并不能较好的协调配合”。我们现在还无从知道天津市同天津港的协作机制，但2003年重庆开县井喷事故、造成建国以来重庆史上死亡人数最多特大安全事故的调查表明，责任方中石油川东钻探公司为中央部属企业，在施工作业前没有同地方政府共同制定应急预案，甚至没有建立应急联络通道。由此造成，近在咫尺地方政府得到井喷事故消息在事发一个半小时之后，县政府从组织协调到下达全面疏散命令，距发生井喷已4小时25分。据事后测算如没有及时转移这6万群众，中毒死亡人数将在6000人以上。反过来讲，如果地方政府的疏散命令能够在事故发生的第一时间执行，那么这起事故是否就不会造成243人中毒死亡？而2014年青岛“11·22”中石化输油管道爆炸特大事故也存在央企直属企业同地方政府协调机制不畅造成延误救援时机的教训。央企“巨无霸”企业和地方政府之间行政界线不够清晰的状态不可能马上改变，但是行政界线不清确缺乏有效的沟通就会出现严重问题。但是，所以，央企直属企业需要具有更多实战积累、更了解“危险源”和当地条件专家智库给予帮助，而地方监管机构同这些专家智库对接也比较容易，即专家智库不仅仅能提供相应经验教训，同时能成为成为央企直属企业同地方政府有效沟通的“第三方触媒”。
6 Y3 c# Q4 U2 k在今年福建、天津、山东“化工企业四连爆”事故当中，有点央企“巨无霸”，有受地方政府大力支持的“重点企业”，也有无执照的小企业，面对千差万别的企业，地方政府又该如何“有所为和有所不为”？香港政府的一些做法似可借鉴，如香港贸发局的某官员说“大企业有自己的资源，帮助他们只是锦上添花；而对中小企业的帮助则往往会起到雪中送炭的功效。”套用到安全生产方面，除了央企“巨无霸”企业外，地方政府支持的“重点企业”除了政策倾斜，中小企业更需要来“专家智囊”的帮助。而为中小企业和“专家智囊”搭桥引线，恰恰是政府监管部门的强项。企业主体责任的落实，更多需要政府监管机构帮助企业引来外部智慧，而不是被“管住”。也就是说，应急论坛的专家必须下沉到“企业实体”，在与企业主管、一线现场工人的“智慧碰撞”的良性互动中，结合实际，帮助各层级员工避免一些“低级错误”，乃至提高更多员工素质，“企业主体责任”才能真正落实。
# q1 {) X4 Z- N当然，这个过程不会一帆风顺，如被誉为“台湾的德鲁克”、全球华人竞争力基金会董事长石滋宜说“公平地分配给每个厂商巧克力，引诱他们是不现实的，只有带给他们直接的冲击，产生切身之痛，才是改变他们观念的最有效办法”。“个性官员”、原山西省长冶市委书记吕日周上任前，长冶市和山西其他地方一样矿难频发。但在吕日周的任期内，长冶市的矿难却得到根治。吕日周到任后，首先以身作则，亲自下到不同矿井同矿工见面，同时规定“如果某个煤矿发生了矿难，只要县委书记和县长没有到过这个煤矿，没有下过井，那么先辞职，然后再追究责任。”县委书记必须下矿井，那么乡镇党委书记就必须下矿井。也就是说，在吕日周的这种压力不断传导下，离“危险源”最近的地方党政“一把手”，同时不断磨练他们“担当”的智慧。国务院应急管理专家组成员薛澜提到“风险治理要首先解决官僚的政绩逻辑”，这里认为，吕日周任长冶市市委书记所采用的对策就是解决官僚政绩逻辑的一种方法。
% H* x; a  y/ }) k0 s同样，“企业主体责任”的落实，需要专家下沉到一线现场同企业共同反思，而地方政府应该起到必要的纽带作用。如果说“党政同责、一岗双责、失职追责”是倒逼地方政要必须担当起安全的责任，那么习总书记强调的“一厂出事故，万厂受教育”就是地方政要落实“企业主体责任”的一个有效方法，借助专家智库的力量，帮助“万厂受教育”，这也应该成为大企业和中小企业承担主体责任的“新常态”！