争鸣 | 论“多合一”机构改革的法律正当性

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争鸣 | 论“多合一”机构改革的法律正当性                     2015-04-14                                                王涤非                                                [url=]质量与认证[/url]

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4月1日，质量与认证微信发布《工商、质检、食药...“N合一”改革的法律悖论》一文（点击黄色字体即可阅读），引发热议。近日，有行业同仁对这一问题提出了不同的看法，作者认为：“多合一”完全具有法律正当性。这两种观点，你怎么看？

) c$ w* F- Q; @4 m4 q　　关于当前的政府机构改革，引发最多社会热议的当属基层工商、质监、食药监等机构合并。在此次合并中，参与的机构数量不等，以三者合一居多；也有仅仅将工商与质监“二合一”的；也有将安监、物价、知识产权等机构纳入的“多合一”设置。有观点认为“多合一”违法，认为新合并设立的行政机关未依法获得行政处罚权，甚至存在“法律悖论”云云。我认为，其实这种“多合一”机构改革早已不是什么新鲜事物，只不过是它恰巧涉及了食品药品监管的职责而让大家倍加关注，“多合一”完全具有法律正当性：

一、这次改革是行政管理体制，而非处罚权集中
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" `1 V1 N7 J0 s# \2 t# D" z　　谈到对行政处罚权的规制，最基础的法律依据是《行政处罚法》，该法第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”而谈到处罚权的转移，依据同样也是《行政处罚法》，在该法第十六条中规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”行政机关的行政权力范畴，包括有行政许可、行政处罚、行政确认、行政强制、行政收费等等。所谓“一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”只是处罚权依法发生了转移，并不涉及其他类型的行政权力。最为关键的是，相对集中行政处罚权的大背景是转出处罚权的行政机关仍然存在，比如，某地级市工商局将对无照商贩的行政处罚权转移给本市的城市管理局，前者依然存在；又如某地级市园林管理局将对破坏绿化行为的行政处罚权转移给本市的城市管理局，前者也存在。而在“多合一”机构改革中，原来的多个局已经没有独立的实体存在，而以合并之后的实体取代，如市场监督管理局或其他名称。显然，这次机构改革，是更加深层次的行政管理体制改革，而不是处罚权相对集中。
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. p4 d1 t+ ?7 g9 E) B( n2 i" C二、抽象政府部门与机构实体的区别
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　　根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十四条规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”；第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……　　（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作……”；从以上法律条款可以看出，地方各级人民政府是行使国家公权力的机关，在政府之中可以设立各工作部门，以分担林林总总的行政管理职责，部门是抽象概念，具体的表现形态就是各个委、办、局，作为行使政府公权力的机构实体。故而在立法时，在法律条文上一般都概称为某某部门，比如《药品管理法》里面的药品监督管理部门、《教育法》里面的教育行政部门。法律并未写明是药品监督管理局和教育局，显然这是考虑到了抽象部门与具体机构的区别，抽象政府部门的概念是固定的，而具体机构的实体乃至名称是在不断变动之中的。现实中与药品监督管理部门对应的是食品药品监督管理局、在很多县区与教育行政部门对应的是文化教育局或者教育科技局。
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/ C' S% s9 c" P4 k　　若因为在现行法律法规中找不到“市场监督局”的名称，就惊呼市场监督局不能进行执法，并指责这个局的存在是法律悖论，不得不说是缺乏基本的行政法律常识了。因此，在多合一机构整并已经到位的今天，用市场监督局这一具体机构的名义对食品药品违法行为处罚完全合乎法律，市场监督局就是符合《药品管理法》规定的行使处罚权的部门。
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三、政府有权对其工作部门进行调整

　　《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条第一款规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。” 第四款规定：“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。” 在这里，该法六十四条首先明确设立工作部门是各级地方政府法定权能；然后规定各级地方政府对工作部门实体可以进行管理与适当的调整。换言之，由于有了上述《政府组织法》的授权，在合乎宪法的范围内，在履行了层级批准与报备程序的前提下，让各级地方政府对部门实体的设计成为了可能。各级地方政府为了社会管理和市场监管的需要，将原有的若干部门实体合并（分立亦然）设立新的机构，只要在法律允许的范围内则完全正当。所谓法律允许，包含了实体与程序两方面，程序合法指批准和报备；实体合法举例来说明，假如地方政府擅自设立外交职能的机构，那显然是违宪的。有人认为解决多合一问题的方法只能依靠重新修改法律法规或地方重新立法，是对政府机构改革的误读，忽视了政府依法具有对工作部门的调整权。多合一改革之后，新机构（实体单位）的行政权能来自于本级人民政府原有的权力，并且不仅仅包括处罚权，是全部的行政权力。多合一改革的过程，绝不是给新成立的机构创设了新的行政权，只不过是部门行政权的整合。其法律性质不是相对集中行政处罚权的试点，不是从A机构到B机构的转移，虽然外观上有处罚权集中的表象，但性质迥异。
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　　简单来说，在最常见的三合一模式中，当地的市场监督管理局既是一级政府的食品药品监管部门也是工商行政管理部门、也是质量技术监督部门。多合一是当前政府机构改革的一种探索性的路径选择，完全具有法律上的正当性，是在法制框架中的合法作为。

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