大部制改革得与失

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大部制改革得与失                     2015-01-21                                                张弦                                                [url=]质量与认证[/url]                    

准确分析和认识此前六年大部制改革的得失，可以更好地把握未来改革路径与方向。

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六年大部制改革有“三得”

4 {/ j& n5 _# K; L　　准确分析和认识改革的成效，是确认改革是否有必要继续进行的基础。过去六年的大部门制改革，重点有三“得”。
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+ N# L0 K( M: N# C　　第一，改革理念广为传播。所谓“知而后行”，任何一场历史性的政府改革，要想得到社会支持并顺利推行，首要条件是让社会公众了解改革的相关理念。根据相关统计，自2008年至今，关于大部门制改革的学术成果、重要媒体报道已逾3000篇，各级政府的改革实践也通过各类信息传播渠道为社会公众广泛知晓。大部门制的基本主张、理念，已在全国范围内得到普及，为一个改革的深入进行奠定了必要的社会基础。

　　第二，中央地方皆有推进。2008年和2013年的国务院机构改革，组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、食品药品监督管理总局等大部委。改革涉及调整变动的机构27个，重组新增9个大部委，着力通过机构整合的模式，对相关领域的交叉职责进行统合。通过改革，在公共服务、市场监管和信息化等重点领域强化了职责整合，“大交通”、“大能源”、“大食品”、“大信息”、“大卫生”的格局基本形成，“大文化”、“大生态”也有重大推进。

( [1 r2 O- j! [. O$ c% _　　与中央层面的大部门制改革相呼应，地方上也出现了各具特色的改革实践，以“机构整合式”和“机制创新式”两种模式为代表，出现了如“深圳行政三分”、“顺德党政合一”、“富阳专委会”等具有代表性的地方改革实践。中央和地方的大部门制改革稳步推进，为下一阶段改革积累了经验教训。
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　　第三，改革认识逐步深化。随着改革逐步深入，理论界和实践界的共识正在形成，职能的首要地位得到充分认识和重视。比如2013年食品药品监督管理总局的三定方案中，用“取消、下放、整合、加强”四个关键词统领20项调整变化的职责，体现了简政放权、因职设事的思路。以职能转变引领机构改革的思路得到广泛认可，改革认识回归理性化，为积极稳妥深化改革奠定了良好基础。
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改革未到位仍待突破
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0 n4 j+ h+ q, Y5 u' n, l: \　　在肯定成绩的同时，必须看到在全国范围而言，大部门制改革还没有到位。当前，应对大部门制改革的具体实践进行深入反思。
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1 O/ B7 W3 I" P9 w. F　　第一，职能转变未落实。大部门制改革的逻辑，是以机构改革“倒逼”职能转变。然而现有的改革实践，仍未超越单纯的“机构合并”，改革的效果停留在一块“牌子”上，机构内部的职能整合迟迟未动。

6 p7 e9 N6 G% V* ]0 r; T　　比如，2013年新成立的国家食品药品监督管理总局整合了分属于质监总局和工商总局在生产环节和流通环节的食品安全监管职能，但也只是由新成立的食品安全三司分别负责几个环节的监管，除对党委、人事等综合部门进行了进一步整合外，具体业务处室的职能和人员配置与改革前相比均无明显变化。

1 G7 P! e" K9 K9 a/ o$ J　　与此相类似的，一些部门除了“牌子”变更外，内部整合丝毫未动。甚至某些部委改革后依然有2个人事司司长，分别负责原系统内的人事工作。队伍管理尚不能统一，业务整合更无从谈起。职能转变进展缓慢，直接危及改革“公信力”。
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　　第二，运行机制未理顺。大部门制改革不仅要从外观上解决部门林立、职能交叠的状况，更要从内在理顺部门内的运行机制，提升管理效能。但在现阶段的改革中，人们更多关注的是机构数量的增减，而对本应成为改革重点的具体运行机制鲜有探究，突出表现有三点。
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　　一是“行政三分”虚化。党的十八大要求“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”，但从现阶段中央地方的大部门制改革实践来看，大都是改革前各部门内设机构的简单加总，没有在部门内部重点体现决策与执行的分工；从部门间关系来看，决策和执行之间的相互协调与制约也并未实现。

% J/ D% P" f' }* U1 A* e7 B　　二是协调机制匮乏。大部门制在内部职能尚未充分整合的情况下合并了机构，需要建立完善的协调机制。但一些部门在大部门制改革后，机构变大、层级变多，内部分工合作机制却未理顺，不同层级、不同部门的决策权限没有清晰有效划分，导致事无巨细均需上报，依靠最高领导的权威协调，以致领导不堪重负。而且，机构合并后，“一把手”未必熟悉所有业务领域，却必须做决策，直接影响了决策效率和质量。
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! }, a0 d+ Z# ^: R( D8 t　　与部门内协调机制运转不畅相对应的，是部门间协调机制的不充分。目前的跨部门协调机制以“联席会议”为主，多要求相关部门“一把手”出席。由于大部门合并了诸多机构，经常是一个地方的大部门对应多个上级部门，导致改革后的大部门领导为应付各类协调性会议疲于奔命，难以分出精力关注具体工作。
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: g) V& x! F+ [5 F: ?6 U, {# v　　三是流程运作繁琐。由于只是简单合并了机构，许多大部门的内设处室之间缺乏沟通，导致业务流程重复繁琐，部门内部业务的流程再造尚未实现。

　　第三，改革需增强严肃性。在目前的大部门制改革实践中，“下改上不改，越改越被动”的地方困境凸显，对中央大部门制改革方案“严肃有效执行”的问题缺少合理重视。以食品安全监管领域的大部门制改革为例。2013年3月中央组建食品药品监督管理总局；同年4月下发的《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》明确要求，各地“参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式”，于2013年12月底前完成省市县三级食品药品监督管理机构的改革。

1 @  w# m5 @* w　　然而截至目前，按要求完成机构整合的只有北京、山西、山东、海南、陕西等11个省市。不少地方事实上未将原属于工商、质监部门的食品安全监管职能和人员转移给食品药品监管局，而是以“创新”的名义，将工商、质监和食药部门进行二合一或三合一，成立大的“市场监管局”或“综合执法大队”。
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# `, J0 B7 Z! j/ U8 m5 x  h" w　　这种做法难以达到改革目的。不同领域的执法工作所需专业知识和技能不同，同一支队伍很难对几个领域进行有效执法。在基层执法资源有限的情况下，合并执法队伍，常常使得食药等弱势部门的执法人员被抽调去执行工商等强势部门的执法任务，加强食品药品安全监管的改革初衷被扭曲。地方与中央的改革实践缺乏统一，会导致地方层面改革各行其是，甚至敷衍了事，流于形式。

; E8 ~! [$ H. w7 M/ a  m持续深化完善大部门制改革
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　　大部门制改革不是简单的机构合并，而是政府职责的有机整合，是政府运行机制的深刻变革，是一个动态的渐进过程。机构改革有其内在逻辑，更需要确保制度的严肃性和稳定性。稳步推进下一阶段大部门制改革，重点应从三个方面“着力”。
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　　首先，以引入“第三方评估”推进政府职能整合。能否对大部门内部的职能有机整合和精简，涉及部门的自身利益和人员分流，是改革中最核心的环节，也是所谓的“硬骨头”。
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　　结合现阶段政府工作的重点，推进职能整合，一方面可借助审批制度改革的契机，通过梳理“权力清单”等方式，对大部门内部权力进行审视清理，将不该由部门行使的职能取消或转移向社会，对保留的职能进行科学重组。
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　　另一方面，由于改革涉及部门自身利益，为确保改革动力，应针对大部门职能和机构设置的合理性引入“第三方评估”机制。针对新成立的大部门，选择相关领域的专家和服务对象，对其职能存在的合理性、机构履职的有效性进行评估，不合理、不合格的一律取消，以促进职能的整合和资源的优化配置。
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　　其次，以明确分工协作推进运行机制建设。探索实现大部门体制的有效运行机制，一是要落实“行政三分”，对不同层级、不同部门的决策权和执行权进行明晰划分。强化决策辅助机制，通过引入决策咨询委员会、顾问团等形式，提高决策效能和科学性；加强决策问责，通过签订绩效协议等机制，落实决策部门对执行部门的监督；保障执行有力，不但要确保执行机构有足够的人财物资源完成执法监管任务，更要赋予执行机构独立自主空间，防止决策对执行的干扰。
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　　二是完善协调机制。对上一级决策机制而言，每一个由下级提交的跨主体、跨部门议题，都应附相关主体、部门的意见咨询报告，以及可行性方案分析，以此推动决策前互动协调，促进具体问题的解决。由于跨部门关系往往涉及多个层次，下至基层科室，上至厅局部委，每一层级都需要协商，因此应建立由不同层级、不同级别责任人参加的立体、复合型跨部门协调机制，通过委员会、联席会议、工作小组等正式、非正式的机制，加强部门之间的协商互动。
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　　三是理顺内部流程。对部门内部业务进行梳理分析，依照科学合理、务实高效的原则，对性质相近、关联性强的业务流程进行精简整合，能并联的尽量并联，涉及多个处室至少做到统一对外受理，将内部流程内在化。
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. [1 A9 ~2 w- @* G& _. v/ W2 i　　其三，以上下联动确保改革严肃性稳定性。改革要在灵活性与稳定性之间找准平衡。就大部门制改革而言，一方面要尊重地方自主性，给予地方依据本地区特殊发展需要适当自主设置机构的权力；另一方面，地方改革也不能忽略与中央改革之间的连贯性和一致性。

　　一般来说，在中央改革未动的前提下，如果地方有较强的改革需求和动力，本着试点先行的原则，可以先由地方做一些突破和尝试。但对一些中央已经部署或率先实践的改革，地方应尽量与中央保持一致。职责同构是我国国家结构形式的重要制度基础。与中央保持一致，有利于减少地方改革的阻力，也有利于中央政策的落实，维护改革的稳定性和严肃性。
  A- z. D7 c  z! q1 c■（作者单位：国家行政学院公共管理部，作者多次参与中央与地方大部门制改革相关课题研究。《瞭望》2015年第2期））