【警钟】请让踩倒的城市公共安全风险管理体系重新站起来

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【警钟】请让踩倒的城市公共安全风险管理体系重新站起来 2015-01-02 南方周末 [url=]健康安全环保小助手[/url]
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　不仅仅是上海，从2003年的北京密云迎春灯会，到2009年的湖南湘乡中学生，再到2014年的云南昆明小学生，近年来我国人群踩踏事故时有发生，且均导致了十分惨痛的伤亡记录，拷着问各地政府在组织大型活动方面的公共安全风险管理能力。

发生于跨年之夜的上海外滩踩踏事件，让本应怀着欣喜心情进入2015年的国人沉浸在悲痛的氛围之中。人们在悼念不幸罹难的同胞的同时，也开始对上海这座国际大都市的公共安全风险管理能力产生了质疑。可以说，此次事件不仅仅踩倒了众多不幸的伤亡者，也踩倒了上海市政府的公共安全风险管理体系。事实上，不仅仅是上海，从2003年的北京密云迎春灯会，到2009年的湖南湘乡中学生，再到2014年的云南昆明小学生，近年来我国人群踩踏事故时有发生，均导致了十分惨痛的伤亡记录，一次又一次在拷问我国各地政府在组织大型活动方面的公共安全风险管理能力，这种管理能力对于人口总数众多、空间分布又极不平衡，同时又经常组织大型活动的中国城市政府而言，可以说是一项基础性的公共管理能力。
6 F  g; C7 P" C* O8 f  M8 e1提升应急预案的机动性和精细化程度

本人坚信，对于上海这样一座具有丰富的大型人群活动主办经验的城市而言，此次外滩的跨年活动肯定是有应急预案的，但这个应急预案的精细化和机动性程度，是值得怀疑的。

有心的观察人士会发现，我国近年来先后举办了北京奥运会、上海世博会、广州亚运会、深圳大运会、南京青奥会等一系列国际重大赛事和活动，人群同样众多而密集，但却没有发生过类似的群体踩踏事件，为何人数更少、而且正在室外的外滩跨年活动却发生了这样的悲剧？

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理由很简单，因为举办这些国际性赛事关乎到国家和城市形象，各级政府部门往往高度重视，所以在应急预案的机动性和精细化程度方面相对比较完善，组织实施方面协调起来也相对容易，而恰恰是这种中等规模的群众集会活动更容易让地方政府忽视。

据媒体报道，此次事发地段往年都要举行灯光秀，而今年则临时改变了地点，这一重要信息的变化，肯定会对活动的安全风险分布带来新的变化，因此应当带来政府对活动应急预案的相应调整，例如活动内容调整后对人口流向会有怎样的影响？哪些时间点和地点可能将成为人口聚集的集中点？从入夜以后到事发时间，相关部门有没有对人口的动态流行进行实时跟踪？是否需要对原有的警力配备和交通管制方案予以相应的调整？即便方案再完善，人群活动总是存在不确定的风险，如果在活动进行过程中一旦出现与原方案不一致的时候，是否有相应的补充应急预案？这些都牵涉到应急预案在风险评估方面的机动性问题。

此外，同样都是人群密集活动，商业购物活动和文体观赏活动可能又存在一定差异，所带来的风险源和脆弱人群分布也有所不同，所以应急预案是否需要进一步分类精细化，值得思考。在这一点上，同样有过惨痛教训的北京市于2006年颁布了针对五类不同的人员密集场所的分类安全管理办法，或许值得上海借鉴。

' Z8 b% a$ M8 W2用社会共治思维进行风险预警和应对

无论应急预案做的多么精细和灵活，包括城市大型人群活动在内的许多社会安全风险，在客观上确实都存在难以估计的不确定性，因此从国际上流行的风险治理理念出发，最好的办法就是采用基于利益相关者基础的社会共治理念加以预警和应对。

也就是说，政府的风险预警和应急能力固然重要，但不可能完全包打天下，还需要将可能与风险直接和间接相关的利益主体纳入到风险治理体系中，这些利益主体既包括主办活动的企业商家，也包括参与活动的社会公众，只有织牢这种风险预警和应对的社会共治网，不确定的社会安全风险才能在最大程度上得以控制。

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以此次事件为例，政府此前已经宣布灯光秀活动已经改换地点，但为何仍然有许多市民并未知情而继续涌向事发地点，显示出大部分市民并没有收到风险信息的变化告知，暴露出政府在风险沟通和宣传力度方面仍然存在很大的漏洞和薄弱环节。

而根据媒体报道，事发过程中因为出现一些商家临时促销和兜售行为而引发人群混乱，从而极大地加剧了安全风险的危险程度，从而成为可能导致悲剧的直接导火索，那么这些商家在大型活动的临时促销行为是否需要受到政府事前许可和过程监管？此外，每次举办大型人群密集活动，活动组织方是否需要招募一定比例的具有急救医疗专业资质或者熟悉医疗急救的自愿者到现场待命？如果这个数字没有达到一定比例，政府是否有权不予批准该项活动的举行？这些问题的解决，仅仅靠政府自身是不够的，需要充分发挥市场和社会的力量的作用加以综合解决。

3 K( f0 g( {5 X  p) b3将灾难自救互助教育纳入国民教育

不管是自然灾害，还是人为事故，每次灾难发生之后，我们都会发现我们大部分国民在灾难自救和互助知识方面的无知，因此每次都有人疾呼要加强灾难自救互助教育，但时隔不久便好了伤疤忘了疼。此次踩踏事件，我们悲痛地发现，大部分罹难者都是青年学生，这些尚处在校园学习阶段的同学们在灾难来临之后尚且无法自保，更何况其它平时根本无暇学习的社会人士呢？

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然而，具有讽刺意味的是，根据作者个人的观察，事故之后各类媒体上又都充斥着各种如何在踩踏事故中加以自救的常识帖子，期间鱼龙混杂，有真有假，一时又让人应接不暇。也就是说，我们国家的灾难自救互助教育，已经异化成了“平时不烧香，临时抱佛脚”的突击教育，而非常态化的国民教育体系，而在这一点上，我们与欧美先进发达国家的教育体系相比，差距非常明显，尤其与同样多灾多难的邻国日本相比，我们的灾难国民教育体系尚没有形成。

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为此，我们应当痛定思痛，尽快将包括踩踏事故在内的灾难自救互助教育纳入到国民教育体系，建立“以课本为载体，以学校为场所，以雇主为主体，以社区为基础，以家庭为单位”的全方位、立体式、终生性灾难自救互助国民教育体系，同时积极做实灾难国民教育体系的教学方式和途径，做到寓教于乐，寓学于乐，避免落入应试教育体制下的形式主义窠臼。

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唯有如此，我们才能将被踩倒的城市公共安全风险管理体系重新站起来，我们每个公民在踩踏灾难来临之际更有能力保护自己，而这才是对已逝同胞的最好悼念。

4 D5 b3 e: Y9 Q4 J; ], V6 }（来源：南方周末 刘鹏）

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