深度 | 这篇文章，把检验检测认证机构整合说透了！

wxsunhao

深度 | 这篇文章，把检验检测认证机构整合说透了！
2017-03-06 郭栋

! m" `: `/ \" e0 e  ]
5 T# ]$ P9 r) G# d3 N

“十八大”以来，国务院对检验检测认证机构改革和职能转变提出了要求：“整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题”，中央编办会同国家质检总局等11个部门成立工作组，推动我国检验检测认证机构整合工作。本文对我国当前检验检测认证行业的资源概况进行分析，对近年来质检系统检验检测认证机构整合工作取得的成绩进行了总结，梳理并分析了当前整合工作存在的问题，同时有针对性地提出了意见和建议。

6 S1 P# D$ I' Z9 E

1

我国检验检测认证行业概况

% t0 c9 M. s9 C; b  m1 ?

根据统计调查，截止 2015 年底，我国共有各类检验检测机构31122家，2015全年全行业共实现营业收入1799.98 亿元，向社会出具检验检测报告3.29亿份，全行业共有从业人员945073人，共拥有各类仪器设备4463801台套，全部仪器设备资产原值3017.59亿元，实验室面积5369.15万平方米。

( k  I+ |5 y1 \6 ~& F/ Y

截止2016年6月，我国共有认证机构255家，累计颁发有效认证证书150余万张、获证企业合计60余万家；根据认证对象划分，可以分为管理体系认证机构、产品认证机构和服务认证机构，其中，从事管理体系认证的机构有170余家，业务范围包括了ISO9001、ISO14001、OHSAS18001、ISO27000认证等；从事产品认证的机构105家，业务范围包括强制性产品认证机构22家，自愿性工业产品认证机构108家，以及有机产品、绿色产品、无公害产品认证机构61家；从事服务认证的机构33家。

2

我国检验检测行业的特点

# _. X, S3 p4 H

——行业保持高速发展，国有属性机构占比高

2015年各类第三方检验检测机构31122家，数量较2014年增加2782家；共计1629家机构获得了高新技术企业认定。近三年的行业营业收入变化趋势如图1所示，我国检验检测行业继续保持了高速增长规模，较2014年度增长了10.37%，超过了国际检验检测认证行业增长水平。

5 V) R+ y( e" z, u% r

图1  2013-2015年全国检验检测服务业营收

及增长趋势（单位：亿元）

8 F% R" P5 H4 p0 O7 D

从检验检测机构资产属性来看，如图2所示，国有及国有控股机构16732家，占机构总量比重为53.76%；集体控股机构893家，占机构总量比重为 2.87%；私营企业11611家，占机构总量比重为37.3%；港澳台及外商投资企业187家，占机构总量比重为0.6%；其他1699家，占机构总量比重为5.46%。由此可见，我国检验检测行业仍以国有机构为主。

图2  2015年不同所有制结构检验检测机构

分布情况（单位：家）

——从业机构以小、微型机构为主体

从检验检测机构的从业人数数量上看，如图3所示，2015年检验检测机构从业人数在300以上的大型检验检测机构共有158家 ，占行业总量的0.51%；从业人数100以上不满300人的中型检验检测机构共有1031家，占行业总量的3.31%；从业人数10至100人的小型检验检测机构共有25071家，占行业总量的80.56%；从业人数不满10人的微型检验检测机构有4862家，占行业总量的15.62%。由此可见，目前我国检验检测行业规模分布呈金字塔状，小型、微型检验检测机关占据行业的主体。（注：参照国家统计局《关于印发统计上大中小微型企业划分办法的通知》上对大中小微型企业的划分。）

( z2 @  m, u6 P2 A' L

图3  2015年全国检验检测机构规模情况

（单位：家）

! C; Z- O9 ]9 h

——地域分布不均，与当地经济发展水平成正比

2015年我国检验检测机构数量排在前十位的省（自治区、直辖市，不包括港澳台地区）依次为山东省（2198 家）、广东省（2037 家）、河南省（1742 家）、河北省（1645 家）、江苏省（1616家）、浙江省（1590家）、四川省（1337家）、辽宁省（1332家）、湖南省（1263家）、湖北省（1194家）；排前10位的省(区、市)检验检测机构数量占全国总量的51.26%；如图4所示，我国检验检测机构区域分布存在分散和不均衡的特点，沿海发达省份的机构数量远高于中西部和内陆省份。

# }" T) ~% z1 D* p# l" g

图4  2015年全国检验检测机构分布图

（单位：家）

不同省份检验检测机构的年都营业收入情况见图5，总额居前10位的省市依次为广东、上海、江苏、北京、浙江、山东、四川、湖北、天津、河南。各地区检验检测行业收入与各地区的国民生产总值（GDP）基本成正比，存在明显的区域发展不均衡特点。

: g7 c9 N3 S. c% c3 l9 ?

图5 2015年各省检验检测机构收入规模

（单位：亿元）

  o( e/ u/ z8 O5 k/ b) V) U- d

" J7 {& U+ F8 I6 L9 ^4 b" o) H5 d

3

我国检验检测认证行业的发展定位

5 H. ?+ S& A* F7 [2 O6 P" ^, Z1 l

近年来，国家先后将检验检测认证行业定位为“高技术服务业、科技服务业和生产性服务业”。2011年12月，国务院印发了《关于加快发展高技术服务业的指导意见》，《意见》中明确将“检验检测服务”列为国家重点发展的八个高技术服务业领域之一，提出了发展检验、检测、检疫、计量、认可技术服务，实施技术标准战略，加强测试技术和方法等基础能力研究，建设战略性新兴产业等重点行业产品质量检测体系等重点任务；并提出：推进检验检测机构市场化运营，提升专业化服务水平。2014年8月，《国务院关于加快发展生产性服务业 促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）将“检验检测认证”列为重点发展的11项生产性服务业之一，发展任务包括：加快发展第三方检验检测认证服务，鼓励不同所有制检验检测认证机构平等参与市场竞争，不断增强权威性和公信力，为提高产品质量提供有力的支持保障服务；加强计量、检测技术、检测装备研发等基础能力建设，发展面向涉及开发、生产制造、售后服务全过程的分析、测试、计量、检验等服务；优化资源配置，引导检验检测认证机构集聚发展，推进整合业务相同或相近的检验检测认证机构等。2014年10月，《国务院关于加快科技服务业发展的若干意见》（国发〔2014〕49号），再次将“检验检测认证”列为重点发展的八项科技服务业之一。

4

检验检测认证机构整合的背景

4 s) m+ j( P( E. O! c! T7 @

2013年3月，国务院机构改革和职能转变方案要求:“整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。”中央编办会同质检总局等11个部门成立工作组，积极推动检验检测认证机构整合工作。2014年2月，国务院办公厅印发《关于整合检验检测认证机构实施意见的通知》（国办发〔2014〕8号），明确了整合工作总体思路和具体措施。提出重点任务：一是结合分类推进事业单位改革，明确检验检测认证机构功能定位，推进部门或行业内部整合；二是推进具备条件的检验检测认证机构与行政部门脱钩、转企改制；三是推进跨部门、跨行业、跨层级整合，支持鼓励并购重组，做强做大。

. A5 `8 S' c7 H

5

检验检测认证机构整合取得的成绩

—— 注重顶层设计，印发指导意见，明确了整合方向

2015年3月，国家质检总局印发《全国质检系统检验检测认证机构整合指导意见》（国质检科〔2015〕86号，以下简称为《意见》）。《意见》中明确了整合的基本原则、工作目标、整合路径和整合模式。

《意见》在“整合原则”中提出，要结合事业单位分类改革，按照职能定位，把检验检测认证机构分为公益类检验检测认证机构和经营类检验检测认证机构两类，进行分类整合。在此基础上，推进经营类检验检测认证机构转企改制。检验检测认证机构转企改制后逐步与政府主管部门脱钩。

* [. W$ k" t3 l# e4 f% b: x, N

《意见》在“工作目标”中要求，到2015年，质检总局直属检验检测认证机构和出入境检验检疫系统相关检验检测认证机构整合基本完成，特种设备检验检测机构纵向整合试点成效明显；到2017年，质检系统检验检测认证机构整合基本完成。公益类检验检测认证机构职责清晰、保障有力，经营类检验检测认证机构转企改制基本到位；到2020年，基本完成质检系统检验检测认证机构政事分开、管办分离、转企改制等改革任务，经营类检验检测认证机构专业化提升、规模化整合、市场化运营、国际化发展取得显著成效，形成一批具有知名品牌的综合性检验检测认证集团。

6 a0 }9 G! C, b

——清理政策法规，推进简政放权

国家质检总局、国家法制办、中央编办联合下发通知，对检验检测认证行业开展政策法规清理，梳理了涉及检验检测认证的相关法律21部、行政法规38部、部门规章71部、规范性文件226件；至2015年底，已有7部法律法规在修订，建议修订、废止的部门规章29部，建议修改、废止的规范性文件99件；2015年国家质检总局出台了《检验检测机构资质认定管理办法》（163号令），并积极推进《中华人民共和国计量法》修订和《检验检测机构管理条例》立法工作。

国家质检总局和国家认监委还大力推进检验检测行业资质审批简政放权，拟取消产品质量检验机构审查认可制度，将检验检测机构资质认定和计量认证两项审批制度合并为资质认定一项，并放宽了对申请主体的要求，将资质证书有效期从3年延长为6年，最大程度激发了检验检测市场活力。

——重点和试点整合工程任务取得的阶段性成果

2014年11月，由中国特检院牵头，7家地方特检机构参与，以资产为纽带，按照母子公司架构，成立了“中国特种设备检验检测集团”，建立完善的法人治理结构和现代企业制度，将各出资方的检验资质和检验业务全部转入集团，实现品牌、资质、质量体系和重大业务的统一；截至目前，该集团已陆续有15家特检机构加入。同时，江苏、湖北、广西已经完成了省内特种设备检验机构纵向整合，河南、甘肃、湖南、福建等省印发了省内特设检验机构纵向整合方案。此外，中国质量认证中心及直属检验检疫局所属的31家评审中心拟整体转企改制并入中国检验认证集团，目前已经形成方案并报中央，等待批复。

——各地质检部门进行了有益的整合和改革探索

河北、甘肃、陕西等地出台了整合指导意见。浙江、贵州、江苏等地印发了关于促进检验检测认证服务业发展的意见。按照总局《意见》中建议的整合模式，各地质检系统也纷进行了不同模式的整合探索：

0 h' C) P! y( T2 N

行政划拨方式整合。如2014年4月，湖北省特种设备检验检测机构整合，将原湖北省特检院和15家地市特检机构（武汉市除外）整合为湖北特种设备检验检测研究院，下辖黄石等15个分院。主要特点是彻底整合，实现统一管理。各分院人员、财务、资产、机构、业务全部整合并入湖北特检院，不再保留独立的事业法人资格。

5 [3 H: x5 s" v6 w8 P

授权经营方式整合。如江苏省在2005年整合全省95家特检机构的基础上，2015年4月，江苏省特检院申请作为出资人投资2000万元，组建江苏省特检科技有限责任公司，开始向市场转型探索。

1 \6 V# d( }( W  a5 m3 c5 \4 k

拆分归并方式整合。如2016年2月29日，广州市召开市政府常务会议，审议并原则通过《广州检验检测认证集团组建方案》。该方案提出，对市质监系统相关事业单位以商业性为主体的检验检测认证资源进行整合，组建广州检验检测认证集团。其次，进行跨部门、跨行业、跨地区的检验检测认证资源整合，力争3至5年内该集团发挥品牌效应，实现规模化发展。

公共平台方式整合。如2014年11月，由中国特检院牵头，7家地方特检机构参与，以资产为纽带，按照母子公司架构，成立中国特种设备检验检测集团，建立完善的法人治理结构和现代企业制度，将各出资方的检验资质和检验业务全部转入集团，实现品牌、资质、质量体系和重大业务的统一。

整体改制方式整合。如2015年1月浙江海盐质监所完成公司股权结构变更，引入社会投资，并整合收购两家检测公司；2016年3月，山东省质量技术监督局出台《山东省特种设备检验检测机构整合改革实施方案（征求意见稿）》，拟对全省特检机构实施整合，整体转企改制，成立齐鲁特种设备检验检测集团有限公司，不设公益机构，检验检测公益服务以政府购买服务方式实现；深圳市计量质量检测研究院提出拟整体转制为混合所有制企业。

8 a) E% S& P, ^3 O- W1 i3 x

6

检验检测认证机构整合工作存在的问题

. T2 }  q( u. z% S8 O! [: i4 e

——思想认识不足，整合动力和市场竞争意识不足。

多数基层质检部门领导、检验检测技术机构和从业人员思想不够开放，不够与时俱进，对当前我国检验检测认证机构整合和改革工作面临的形势、改革必要性和紧迫性了解不够，以观望态度为主。一方面，未能清醒的认识到近年来机动车安检、建工检验、环评、安评、消防验收、司法鉴定等领域检验检测机构都已经基本实现了市场化运营以及与主管政府部门脱钩的现实情况。另一方面，市场竞争意识不足，缺乏整合压力和危机感。近年来，外资机构利用其品牌优势、技术优势和国际业务客户指定等优势，不多扩大其在华业务份额；同时，民营检验检测认证机构如雨后春笋般快速发展起来，近几年有十余家民营机构先后在创业板、新三板上市，通过融资实现高速发展。随着我国产商品检验检测认证领域不断开放和政府购买第三方检验检测认证服务的力度加强，质检系统检验检测认证机构正面临外资、民营机构的多维度挑战，市场竞争日趋激烈。

; T0 ^$ t$ J: \# V& l

——整合实效不突出，对整合可能引发的问题准备不足。

一些地区的质检机构虽然采取了整合措施，但有些只是在事业单位基础上加挂了一块企业牌子，或者是名义上对一些机构进行了整合，但实际仍是各个机构各自为政，设备设施、人员、资产、技术能力、客户资源等都没有实质性整合和调配，未能形成合力，整合效果不佳。此外，机构整合并不是简单的“做加法”、“多多益善”或“来者不拒”，如果盲目地整合一些同质资源甚至是劣质资源，很有可能事倍功半，引发新的矛盾和问题。比如，某中西部省质检院整合了该地区的市、县级质检院，虽然人员、设备、资产实现了整合，但各职能部门尾大不掉，仅司机就一百余人，其人工成本测算竟然占到了该检验检测总成本的40%；同时，一些新整合进来小、散、弱机构业绩不佳，长期处于亏损，如果不能及时调整和优化，反而会拖累整个集团的业绩和竞争力。

——职责定位不清，存在事企不分、定位不清和与市场争利等问题。

多年来，质检系统检验检测认证机构作为技术执法的保障部门依附于行政机关，同时承担着社会服务功能与某些行政权力。但随着近年来国务院推进简政放权和政府购买服务力度不断加大，当前质监系统检验检测认证机构公益二类的事业单位属性面临严峻挑战。2016年5月《人民日报》针对制度性交易成本刊发了“这些成本最该降”的专题报导，部分生产企业反映了质检系统检验检测认证机构收费高、技术机构利用职能便利与企业签署服务合同、技术能力不足等问题，引起了国务院领导和质检总局领导的高度重视。

同时，质检系统检验检测认证机构受事业单位体制机制约束，人才引进和培养机制、业务绩效和考核机制落后，技术能力和科研创新能力不足，市场拓展和市场服务意识淡薄，设备设施和检验检测能力建设方面存在重复投入，同质化竞争严重，都严重制约了机构的长期发展。

# s1 y3 m7 z( ?+ M5 Q) F4 W, Z; u

——质检部门作为检验检测认证行业的资质监管部门，对系统内机构的监管和处罚难度大。

目前，认证机构的从业资质由国家认证认可监督管理委员会（以下简称国家认监委）依据《认证认可条例》实施行政审批；检验检测机构的从业资质由国家认监委和各省（区、市）质量技术监督部门依据《计量法》、《认证认可条例》分级实施资质认定行政许可，许可对象包括农业、卫生、公安、司法、环保、食药、高校、检验检疫等所有检验检测领域。但是由于各省（区、市）质量技术监督部门既是该区域检验检测行业资质的监督管理部门，又同时对辖区内的质检系统检验检测认证机构具有业务管理和指导职责，因此在对其实施后续监督和违法违规行为的处罚方面存在矛盾。

7

检测认证机构整合工作意见建议

解放思想，实事求是，主动结合事业单位改革，将公益类和经营类检验检测认证业务进行划分。按照国际惯例,建议将计量检定、标准化(强制性标准)、认可等业务划入公益类，将检验检测、计量校准、认证、标准化服务（推荐性标准、联盟标准、企业标准等）、品牌服务等划入经营类服务。质检系统检验检测认证机构应破除僵化思想和保守观念，大胆探索质检事业可持续发展的道路，积极推动经营类业务与主管政府部门尽快脱钩，建议在整合和改革之初，集全系统之力,树立整合改革的样板（模板）工程。同时，建议在深圳、浙江、广东、上海等沿海发达地区，选择市场化业务基础较好的检验检测认证机构为试点，率先进行混合所有制或非赢利组织等不同模式的整合改革；建议由总局牵头协调地方政府，争取政策、资金、业务等方面的支持，给全系统做出成功整合与改革的典范，给质检系统检验检测认证机构和从业人员增强信心，激发整合和改革动力。

; d3 b( [* Q& R

统筹兼顾，将国家质量技术基础（NQI）四要素协同整合与品牌服务一同形成合力。国家质量技术基础（NQI）由标准、计量、检验检测、认证认可四要素共同组成（检验检测和认证认可也统称为“合格评定”）。其中，计量是质量监管的基础，主要解决量的准确性，是促使贸易达成的前提和基础；标准是质量监管的依据，主要解决量的一致性，深化了社会化生产的分工与专业程度，是建立最佳贸易秩序的基本准则；包含认证认可和检验检测在内的合格评定是质量监管的重要手段，主要解决量的符合性，提升社会化大生产产品与服务质量水平，是推动贸易便利化的重要工具。因此，质检系统机构整合应当综合利用NQI四要素全面融合和业务协同互补，为企业提供一站式、一条龙的全面质量服务。同时，还应主动研究并加强品牌专业化服务。2016年6月，国务院办公厅印发《关于发挥品牌引领作用 推动工序结构升级的意见》（国办发〔2016〕44号），提出鼓励发展品牌建设中介服务企业。品牌服务是一项新兴的服务形式，内容包括设计、营销、企业品牌评估和品牌咨询等，是国家质量技术基础的重要补充。习近平同志在“三个转变中”中也重点指出要实现“推动中国产品向中国品牌转变”，因此，质检系统技术机构应该在重视质量发展、转型、创新的同时也关注品牌服务。

立足长远，打造跨区域的全国质检系统检验检测认证集团。研究实施品牌化、集团化的发展模式，打造质检系统检验检测认证航母。借鉴TüV，SGS，UL等国际检验检测认证集团运营经验，以及国内中国检验认证集团（CCIC），中国建材检验认证集团（CTC），华测检测认证公司（CTI）等检验检测认证集团整合及品牌创建经验，以“京津冀一体化”、“长江经济带”、“一带一路”三大发展战略为契机，以省、市、县级质检系统技术机构为模块，以资产为纽带，强强联合，打造质检系统检验检测认证集团。同时还应立足中国国情，探索具有中国特色的检验检测认证机构整合、改革与发展道路。一是运用“互联网+”、物联网和云计算等新兴技术手段，探索质检系统检验检测认证资源共享机制，实现跨区域、跨行业的资源整合模式。二是整合过程要合理协调、配置资源，既要促进国有资产保值增值，也要敢于放弃不良资产，不让不良的检验检测认证资源成为整合工作的包袱和累赘，同时要警惕和防止国有资产流失。三是强化技术能力和服务意识，切实服务好国家经济社会转型升级、三个转变和“大众创业、万众创新”等战略发展。

  [4 X$ }$ D3 O

发挥资质认定行政监管作用，强化检验检测认证行业监管。在检验检测认证机构整合工作推进的同时，也应当警惕检验检测认证市场变革可能引发的短期异动和个别机构不规范不诚信行为，积极利用行政监管、认可约束、分类评级、能力验证、双随机监督、统计调查、申投诉处理、诚信体系建设等多种手段打造我国检验检测认证行业的“防火墙”，引导市场规范、有序发展。

1 a- ?& z- M* V1 y0 X. O

改革是走向进步的关键一步！

. K8 p) t+ x$ f' d; W0 k

/ P, N. H. O% x8 s3 }6 v9 ~

作者：郭栋（中国计量科学研究院战略所）

作者微信号：testingdog

' x7 C! \5 t1 f: |& u9 s

- End -

, z8 |1 `, a) a' T6 z. O" H1 s- l