【以案说理】8个高招儿教你创新安全监管方式

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【以案说理】8个高招儿教你创新安全监管方式
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事故后依法追责，是安全生产工作的重要内容。落实安全生产责任，必须先明确自身依法应该承担的责任。知责才能尽责。近期，我们推出了一名基层安监局长的用心之作——《以案说理｜关于安全监管责任追究，你需要学习的策略》系列内容，和广大安全人一起学习关于安全生产追责的有关法理。

今天，我们继续为大家带来相关内容。

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精准履职策略七

创新安全监管方式

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安全生产监管方式创新，是指以现有的思维模式提出有别于常规或常人思路的见解为导向，利用现有的知识和物质按理想化监管需要而改进或创造新的方法、路径、环境，并能获得一定监管效果的行为。从哲学上说，它是人的实践行为，是人类对于发现的再创造，是对于物质世界矛盾的利用再创造。这种创新包含了一定的哲学要点，如监管的发展、监管形态对于我们来说是具体矛盾，我们认识和改变监管现状可以创造与无限创造。创新是监管发展的基本路径，创新与积累行为是对于重复、简单方式的否定，是对于旧监管行为的超越。一般来说，监管方式的创新过程包含对现状的不满——从其他来源寻找灵感管理——将各种不满的要素、灵感以及解决方案组合在一起，找到一个清楚的推动方式——争取内部和外部的认可等四个阶段。本文重点介绍几种已经四个阶段反复实践总结出来的有着丰富创新内涵的安全生产监管方式。

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前瞻性监管

每一个时期、每一个新的安全问题，都可以在既往的传统中发现其成长和演进的轨迹。一般说来，一种新的安全问题都有一个从“隐”到“显”、从“边缘”到“中心”的生成和发展过程。对于监管者来说，复杂性因素的增长，事实上宣布了注定位于回应性角色上的监管不再适应。

因为，在这种情况下，无论多么及时的回应，都会显得大大落后于客现实际的要求。事实上，复杂性本身以及复杂性因素所带来的不确定性，已经使监管不知如何回应了。如果拘于回应性的角色，只会时时面对风险和危机。利害关系人之态度的考虑，实际上暗含了对其他社会行动主体意愿的回应性。在现有政府的结构、制度前提下，尽可能把前瞻性与回应性统一起来，在一切可以通过前瞻性解决问题的地方，都积极地用前瞻性尝试去代替回应性追求。在进一步的科学探索中，可以考虑前瞻性监管的建构问题，去研究前瞻性如何能够作为一种普通属性而贯穿于监管结构、制度、运行机制等每一个方面。前瞻性监管不能满足于完成当下的任务，而要有发展的眼光，着眼未来，了解事物未来发展的大趋势；在任务目标明确后，要果断行动，积极采取措施排除一切困难完成任务。如果监管工作没有前瞻性，就不能预见未来的发展机会。即使预见到未来的机会，如果缺乏主动性，也抓不住先机。目前我国的安全生产监管工作缺乏的正是这种行政前瞻性的视野、预见性的分析和工作的主动性。

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前瞻性监管案例

某县安监局每年在烟花零售经营店许可审查时感到十分头痛。这种头痛来自对《烟花爆竹经营许可实施办法》(国家安全生产监督管理总局第65号令) 限制条件的困难把握。

《烟花爆竹经营许可实施办法》第四条规定：烟花爆竹经营单位的布点，应当按照保障安全、统一规划、合理布局、总量控制、适度竞争的原则审批；对从事黑火药、引火线批发和烟花爆竹进出口的企业，应当按照严格许可条件、严格控制数量的原则审批。“严格控制城市建成区内烟花爆竹零售点数量，且烟花爆竹零售点不得与居民居住场所设置在同一建筑物内。”

这里，“烟花爆竹零售点不得与居民居住场所设置在同一建筑物内” 难以界定与把握。

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第十六条 零售经营者应当符合下列条件：（一）符合所在地县级安全监管局制定的零售经营布点规划；（二）主要负责人经过安全培训合格，销售人员经过安全知识教育；（三）春节期间零售点、城市长期零售点实行专店销售。乡村长期零售点在淡季实行专柜销售时，安排专人销售，专柜相对独立，并与其他柜台保持一定的距离，保证安全通道畅通；（四）零售场所的面积不小于10平方米，其周边50米范围内没有其他烟花爆竹零售点，并与学校、幼儿园、医院、集贸市场等人员密集场所和加油站等易燃易爆物品生产、储存设施等重点建筑物保持100米以上的安全距离；（五）零售场所配备必要的消防器材，张贴明显的安全警示标志；（六）法律、法规规定的其他条件。

这些条件中，安全距离尤其是第六款中安全距离很难把握，如离电线、公路等安全距离。

第二十三条 禁止在烟花爆竹经营许可证载明的储存（零售）场所以外储存烟花爆竹。烟花爆竹仓库储存的烟花爆竹品种、规格和数量，不得超过国家标准或者行业标准规定的危险等级和核定限量。零售点存放的烟花爆竹品种和数量，不得超过烟花爆竹经营许可证载明的范围和限量。

这种规定对零售点存放情况的监管也带来许多困难。

总之，对烟花零售经营店的许可与监管难度很大。能不能在现有条件下探索出一条让监管部门感到轻松又规范的路子？于是该县安监局经过大量的调研，并征得政府领导与烟花批发公司同意后对烟花零售经营店的运行实施了重大改革：：在“十统一”和“四个100%”基础上实施网上销售批发公司配送。“十统一”即统一安全管理规章制度、统一安全生产教育培训、统一流向信息采集、统一签订购买合同、统一登记购买人身份信息、统一配送运输、统一应急预案、统一门面、统一亮证、统一消防器材配备。“四个100%”即零售店负责人与经营人员持证率100%、购买人实名登记100%，诚信经营承诺100%，安全生产责任险或风险抵押金投保缴纳100%。所有烟花零售经营店只摆放无葯样品，顾客通过视频(观看品种、价格、燃放效果等)下订单，然后由批发公司在承诺期限内配送到户。

该县的这种监管体现了前瞻性监管的精，虽然该县依然在现有烟花爆竹相关法律法规的框架内实施烟花零售经营店的许可与监管，实质上已超越了法律法规的本质内涵，指明了未来行业监管的一种方向。

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逆向性监管

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时代需要发展，监管需要变革。或广纳百川，同中求异，或反弹琵琶，异中求变。要让监管杠杆科学有效，让监管更富时代特色，只有从异变和反常的思维中才能把握监管的真谛。

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在企业安全压力日益增大的情况下，采用逆向性思维方式，能改变人们只从正面去探求的习惯，而从反面去认识事物，产出超常的构思和不同凡俗的新观念。

逆向性监管与其他方面的创新一样，并不是随便有个新思想、新主意便可。创新要具有普遍适用性，如果没有这一点，那么许多新奇的想法也就变成了空想。但是，新奇的想法却是创新的基础。因为如果没有新的想法，创新也就无从谈起。现代监管发展的过程，就是一些新的想法提出后逐步成型，并具有实用性，为大家所认可和采用的过程，这也就是一个创新的过程。在这个过程中，我们可以归纳出一些创新的原则，作为在逆向性监管方面的基准和出发点，逆向思维就是指与一般人、一般企业思考问题的方向不同，人家不想或没有想的，认为是正常的事情，你却加以思考，从中发现问题，这就是一种反向思维；人家对某一问题通常是这样考虑的，然而你却从其他角度去考虑，这又是一种反向思维。通过这样一些反向思维，可以避免单一正向思维的机械性，克服对问题认识的简单化，从而引发或促成对问题的新发展趋势相适应的新观念，对问题起到突破性作用。

逆向性监管案例

某企业在厂内建了个美丽的大花园，因为花园的环境十分优美，周末经常有人入内游玩，造成一片狼藉。企业想制止外人入内，想了许多办法效果都甚微。最后，企业在花园门口立了一块警示牌，之后再没人随意进来了。警示牌上并非写着“禁止入内”，而是“请注意！如果在园中被毒蛇咬伤，距此最近的医院有70多公里，驾车要一个小时。”善意的警示足以让人望而却步，这就叫作逆向思维。

安全管理中的逆向思维不但要在事故处理中运用，更需应用在防范上。逆向思维最宝贵的价值，就是它对人们常规认识的挑战，是对事物认识的不断深化，破除经验和习惯造成的僵化模式。

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解剖式监管

安全生产系统由认证、防护、检测、评价、培训、应急救援、机电、运输等子系统组成，当这些子系统健全并协调运转时，生产经营单位将处于安全生产状态；若某些子系统不健全，势必造成子系统间不协调，最终导致事故的发生。

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解剖式监管就是依照有关安全生产的法律、法规、标准、规范、政策和制度，并借助相应的监察技术装备，采用科学的手段，对安全生产系统或某子系统进行深入剖析。

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解剖式监管可分为两类：系统(或整体)解剖式监管和局部解剖式监管。所谓系统解剖式监管，就是从监管对象的整体入手，围绕生产经营单位安全管理的各个方面，进行深入细致的监管，找出安全监管的薄弱环节和存在的问题，分析问题产生的原因及其对关联系统的影响，提出有针对性的解决办法或防范措施，推动生产经营单位安全主体责任的落实。局部解剖式监管是个相对概念，它是对生产经营单位安全生产的某个管理单元、某个子系统或者某个生产区域进行深入细致的监管。具体到操作上，系统解剖和局部解剖又常常根据现场发现问题的具体情况和性质及时进行调整，有时可能因系统解剖发现的问题而延伸为对其影响的子系统或区域进行局部解剖；也可能因局部解剖发现的问题而扩展为对系统的解剖。
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解剖式监管的方法：系统解剖式监管涉及面广、信息量大。为保证监管质量，在人员、时间上要充分保证。监管过程是“总—分—总” ，即“把握整体—深入细—分析处理”。为掌握真实情况，可以采取考试、问卷、座谈、现场抽查等形式进行监察。在人员的组织方面，根据需要可以只是本单位的监管人员参加，也可以和监管部门联合、与兄弟单位协作或外聘专家参与。由于局部解剖式监管涉及面相对较窄，信息量相对较少，因此，一般只要监管人员参加即可，但要求监管队伍精干、业务熟练。全过程应是“线—点—面”，即“抓住主线—切中要点—分析处理”。局部解剖式监管运作方式类同于系统解剖式监管, 也可依据监管对象的具体情况灵活处置。

解剖式监管案例

某煤矿安全监察局自成立以来， 先后开展了系统解剖式监管16矿次、局部解剖式监察22矿次， 制作各种执法文书106份， 通过解剖式监管发现安全隐患、问题或违法行为796 条，行政罚款300余万元。

系统解剖式监管的对象为事故多发、安全生产基础薄弱、管理严重滑坡、安全生产持续稳定或其他需要进行系统解剖式监管的煤矿企业或矿井。局部解剖式监管的对象为：瓦斯、水害等灾害威胁严重、安全生产某个环节上出现严重问题、安全生产遇到难题或存在突出问题、安全生产管理富有特色的或其他需要进行局部解剖式监管的子系统。

煤矿企业系统解剖监管主要监察：企业安全生产基本条件(两证一照)；管理层、机构负责人安全资格证及培训管理；相关安全管理、技术管理机构及人员配备；安全生产管理制度及落实；重大安全科研项目的科研机构资质和研究过程；所辖各矿领导班子、各类技术人才配备；主要生产经营指标安排及安全投入；所辖各矿生产安排及产量计划；隐患排查制度及落实，所排查隐患的整改；质量标准化工作管理；安全文化建设;配合事故调查及事故处理决定的落实；用工制度、熟练工人所占比例；领导层、安全管理机构及党政工团安全检查等是否符合法律、法规、规章、标准的要求。

生产矿井系统解剖监管主要监察矿井安全生产；安全生产管理制度及落实；相关安全管理机构及人员配备；“一通三防”系统及管理；采掘布局、采区设计及顶板管理；矿井供电系统及机电管理；提升运输系统及管理；防治水系统及地质测量管理；查处职工“三违”等不安全行为；质量标准化管理;隐患排查制度落实，排查隐患整改；区队产量、工资分配制度；矿领导下井带班，安全管理机构及党政工团安全检查；职工安全培训管理等。

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局部解剖式监管既可以针对煤矿企业，也可以针对矿井。对煤矿企业局部解剖一般侧重于安全生产子系统；对矿井的局部解剖既可以针对某个区域，也可以针对某一子系统。对矿井某一区域的局部解剖式监察，其监察内容与系统解剖式监察基本相同，只是监察范围变小，主要内容更加具体, 更有针对性。若是对煤矿企业或对矿井某一子系统局部解剖，如通风系统、防治水系统等，其监察内容与专项监察相似，基本按矿井系统解剖式监察的专项监察标准进行。

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通过实施解剖式监管，比较全面地掌握了煤矿企业和矿井的安全生产信息，经过对这些信息的筛选、分析，提炼出煤矿企业和矿井安全生产管理的先进经验并加以推广；查找出煤矿企业和矿井安全生产管理中存在的问题及现场存在的安全隐患。通过推广先进的安全生产管理经验和技术、跟踪督促煤矿企业或矿井整改安全隐患，使煤矿企业或矿井建立了长效的安全生产机制，企业依法办矿的法律意识得到增强，安全生产管理水平得到提高，事故多发矿井安全工作被动的局面得以扭转。通过实施解剖式监察，煤矿监察员发现问题、分析问题、处理问题的能力得到提高，为今后更好地开展煤矿安全监管工作奠定了基础。从安全效果来看，实施解剖式监管模式，对江苏煤矿安全生产形势的稳步好转起到了重要的作用。

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2002年徐州监察分局成立以来，辖区煤矿杜绝了“一通三防”事故，2005年至今杜绝了3人以上(包括3人)死亡事故, 2004年至今连续6年原煤百万吨死亡率控制在0.5以下。煤矿实现了安全发展。

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动态化监管

所谓动态化监管，是指监管中既要注重各种监管主体的有机结合，又要根据监管对象所处的环境和条件，动态地选择相应的监管手段和方式，这种监管机制是监管主体综合化与监管手段动态化的有机统一。

在某种意义上说，它是一种监管指导思想，其真正意义在于指导我们一切从实际出发，进行有准备方案监管和策略监管。

这种监管模式要求我们根据发展目标，既要进行战略性监管，又要有战术性监管，既要有优化方案设计的充分准备，又要有应变的策略准备，要根据内外部环境的变化及时调整安全管理思路，在管理上要快速适应不断变化的环境，从而确保安全管理在生产经营中的有效性、针对性，使安全形势始终处于有序、可控、持续稳定的状态。
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动态化监管案例

某县在一个三级加油站旁边建了一个休养中心，这引起了当地安监部门的高度重视。经查：该休养中心核定人数为74人，属一类民用建筑物，距离加油站埋地油罐(有卸油和加油油气回收系统)12米，符合汽油设备与站外建(构)筑物的安全距离标准。为防止建筑物性质发生变化，安监部门以“安委会 ”名义发函给休养中心的主管部门----民政局，要求民政局严格按许可结果加强对休养中心的规模进行控制。   

但过了三个月，有群众举报：该休养中心与加油站的安全距离不足，构成重大安全隐患。安监局接到举报后迅速进行了调查核实，结果确认举报属实。原来，该休养中心在这几个月里吸收了大批残疾人、精神患者，人数从74人猛增到到298人。致使休养中心的建筑物保护类别从一类建筑物变为重要公共建筑物。而重要公共建筑物距离加油站埋地油罐(有卸油和加油油气回收系统)的安全距离按照标准是35米。实际的12米距离已明显不足。

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为从根本上消除隐患，安监局召集民政、残联、政法委和加油站及休养中心负责人到现场检查，然后以会议形式形成一致意见：(1)民政、残联、政法委三家单位进行协调，分别对安排到该休养中心的救济人员、残疾人、精神患者予以转移，使总人数保证在150人以内(150人以内的为一类民用建筑物)。(2)该休养中心今后严格按规定控制人数，并加强安全管理。(3)民政部门要加强对该休养中心的动态安全监管，对构成违法的行为予以处罚。

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一体化监管

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随着世界经济一体化进程的加快，与生产密切相关的安全、职业健康与环境问题已经受到国际社会的强烈关注，为了抢占安全发展的至高点，世界各国都在积极发展和完善质量、健康、安全、环境一体化管理体系，安全生产监管正朝着一体化可持续的方向发展。

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一体化动态安全生产监管是控制人、机、环境、管理过程与协调人、物、能量、信息的重要方式。它从安全体系的构成要素入手，从宏观与微观两方面整体研究、分析安全生产系统包括一体化监管对象和一体化监管过程的子系统的结构关系和运行过程，通过安全系统工程、人机工程、科学管理等要素来实现安全生产系统优化的目标。

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一体化安全生产监管的特点：一是体现灰色理论。一体化动态安全生产监管的对象子系统是以安全的三要素(人、物、环)作为主要组成部分的，应当以系统的观点来研究它们之间的相互关系及规律。但安全系统是一个灰色系统，其要素间的相互关系具有一定的灰度，必须以灰色理论来研究。应当通过对监管对象运用因素相互影响分析的关联分析法，全面系统地找出可能导致事故的危险因素。二是体现以人为本。人既是安全监管的主体，也是安全监管的客体，不管是微观一体化还是宏观一体化都是围绕着人这一中心来进行的。人是一体化对象体系的中心。一体化的最终目的是将安全统一到监管工作的各个层次中，定位所有的工作和所有类型的危险，以保证工人、公众和环境的安全。三是体现循环特征。一体化安全生产监管过程遵循典型的PDCA循环工作法。四是体现动态发展。在体系的运行中, 过程与对象构成了可持续发展的动态安全生产监管系统。过程通过一定的干预，对对象的不断控制和调节，使安全生产监管体系不断处于新陈代谢中，在运动发展中完善自身。五是突出安全管理。一体化安全生产监管与OHSMS 、GB28001最大的区别在于前者是将生产过程中的安全管理作为独立的研究对象，对安全管理中的因素进行有机的一体化。

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循数监管

瞄准世界科技发展前沿，紧跟时代发展趋势，用好科学技术在经济社会发展中最活跃、最具革命性的因素，才是安全生产监管的不竭动力。在大数据背景下，全面把握大数据的实质，客观评价大数据对安全生产监管的影响，及时将“循数”监管内化到监管举措中，是安全生产监管手段创新的必然路径。

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所谓循数监管是指通过基于整合的数据信息在探察数据的规律之后对各领域的安全生产状况进行监督管理。安全生产监管处于一个数据化的环境之中。无论是面对的安全生产状态、亟需解决的安全问题，抑或解决问题的手段方法及行为的结果和效能无不以一定的数据形式表现出来。

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在此背景下，社会系统中的数据与安全生产监管责任之间形成了一种内在关联性，大数据深刻地改变了安全生产监管的责任生态。 如果用好新中国成立以来历年的事故统计数据，就可挖掘推演得出来年事故走向和总体趋势。如果用好每年隐患排查、建设项目安全评价、检测检验和事故统计数据，就可挖掘推演得出隐患的分布规律和与事故的相关关系。如果用好安全质量标准化建设数据，就可挖掘判断企业安全生产的管理水平，合理确定安全生产监管监察的工作重点，从而更加有针对性指导监管监察工作。如果用好作业场所监测监控数据，就可挖掘推演得出灾害因子流动发生发展规律，早期发现、提前预警，指导企业采取措施有效防止事故的发生。互联网和物联网，大数据和云计算新技术的不断发展，为安全生产监管监察大数据分析和深度挖掘提供了技术支撑，必将使安全生产监管监察从纷繁复杂、忙忙碌碌的事务性工作中解放出来，用大数据捕捉异常因子，挖掘事故征兆、预测未来，显然对防范事故，强化安全生产监管监察，提升安全生产监管监察效能，提供了一套新思路、新方法。

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循环监管

纵观国外的安全生产监管模式，大多具有以下特点：

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首先在实施阶段监管工作前均制定相应安全监管计划，确定监管目标、范围、内容、原则及依据的标准等。

其次监管过程中均具有现场检查这一环节，监管人员根据计划实地检查企业生产各项指标执行情况，对存在的缺陷进行指导和改进。

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第三都实行评估制度，以总结会议和报告的形式对安全监管过程中各项工作执行情况、检查过程中记录的内容等进行评估，提出问题和建议等。

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第四都是循环监管模式，在每一阶段监管计划结束后，都会对发现的问题和采取的措施进行跟踪监察，并且针对性制定下一阶段监管计划。

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可见，安全监管是一个复杂的、多方面的、循环的过程，I-PDCA指标计划循环法是一种监管工作实施不断循环改进的方法。根据国外经验及我国政府监管工作现状、企业安全生产特点等因素建立I-PDCA实施模型。该方法主要包括工作指标设定和PDCA循环二个部分内容。

循环监管案例

以某地区的某一化工园区作为监管目标，根据I-PDCA 的方法进行安全生产监督管理，具体步骤如下。

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监管实施基础：结合分析该地区化工园区内生产经营状况及各企业安全管理现状，以文中提出的反映安全生产工作执行情况的四项指标为基础，确定主要监管内容指标(Index) : 园区内企业安全生产管理制度、工作场所安全状况、安全保障措施、安全法规执行情况的程度。

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监管方法实施过程：依据PDCA 循环监管方法，落实对该园区的安全生产监管工作:

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1)制定监管计划( Plan)。针对该化工园区的生产特点，确定具有毒气泄漏、火灾及爆炸危险的所有储罐区、材料加工场所、管道区、运输环节、仓库储存区为监管目标，分A(良好)、B(需要改进)、C(危险)三个级别进行打分，制定监管计划见；确定监管力量：由该地区监管局局长领导下的所有监管人员。

2)实施监管工作(Do)。对该园区的监管主要以现场监督检查和指导的方式进行，以园区内某一企业为例，监管实施。

   

3)评估检查监管情况( Check)。安全监管工作结束后，由该地区安监局局长主持召开监管总结会议，对所有企业的监管结果进行讨论与评估，发现该园区内各企业危险化学品生产储罐区、管道区安全状况良好，但普遍存在化学品加工场所、运输环节及仓库储存部位安全管理不完善、安全保障措施不全的问题。

   

4) 落实监管后续工作(Act)。对监管过程中和总结会议上提出的问题和指导建议及措施，监管人员监督园区内企业各项改进措施的执行，跟踪了解其各项指标的完成程度，为下一阶段针对该园区的安全监管工作实施做好准备。

结果分析：通过该园区I-PDCA 全过程安全监管工作行动，总结得出该园区各企业四项安全工作指标完成程度较好，园区整体安全生产状况为A(良好)，但还存在一些安全生产薄弱的地方，需要进一步改进。

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网格化监管

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所谓网格化，就是依托统一的安全生产监管以及数字化的平台，将监管区域按照一定的标准划分为一个个的单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。

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这种网格化的主要优势是能够主动发现，及时处理相关安全问题，提升基层安全监管能力。安全生产网格化管理是一种革命和创新。构建以信息化为载体，以严格责任为基础，以社会共治为合力，以确保安全为目标，横向到边、纵向到底、责任清晰、信息共享、精准效能的安全生产监管信息网、责任网，将过去被动应对问题的监管模式转变为主动发现和解决问题。

它是监管手段数字化，这主要体现在监管对象、过程和评价的数字化上，保证监管的敏捷、精确和高效；它还是科学封闭的监管机制，不仅具有一整套规范统一的监管标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭合。这些功能，可以将过去传统、被动、定性和分散的监管转变为现代、主动、定量和系统的监管。

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这是实现上下联动、资源共享的一种监管新模式。
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来源：中国安全生产网 作者：邹贵亮

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