观点｜强制性产品从认证制度向标识制度的“转变”分析

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观点｜强制性产品从认证制度向标识制度的“转变”分析
原创 2017-05-03 郝欣
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2016年底发布的《认证认可检验检测发展“十三五”规划》中明确提出，要“实施技术法规的管理，推动强制性产品认证制度向产品标识制度转变”，“推动‘自我声明’模式由特殊化需求向制度化安排方向的改革”。

既定发展方向已然清晰，深化改革的“集结号”再度吹响，从制度设计到实施全链条、从技术机构到行业企业，将会迎来什么样的“转变”？

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从目前的认知来看，很难预测未来3~5年的“转变”会包括哪些具体内容，不过深究“合格评定”的基本属性，不论表现形式是认证、认可、检验检测、“自我声明”，或者是目前最常提及的“国家质量基础”的组成部分，都包含“特定技术要求”与“证明符合特定技术要求的方法”这两个核心要素。“以恰当的评价方法实现明确的符合性目标”——这也许就是“合格评定”本来面目之所在。

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所以，笔者认为，不妨摆脱强制性产品认证制度的既有形态，通过分析“转变”所涉及的基本概念、面对的周边环境、亟待解决的关键问题等，试着识别各方在“转变”中即将面临的不同机遇与挑战。

关于“标识”与“标志”。的确不是咬文嚼字，这是个一定要优先明晰的问题，只有把“标识”和“标志”内涵搞清，才能理解为什么提出的是制度的“转变”而非“完善”。

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“百度百科”对“标识”给出的基本解释是：立标指示位置，同“标志”。看到这里，千万别把这俩词儿等同了。继续看词汇渊源你就会发现二者进一步的内涵与外延：“志”是一种让人识别的标记；而“识”虽有时与“志”同义，但更重要的意义在于“知道”、“认识”，还有“认得”、“识别”的进一步要求，是沟通的整个过程。所以，“标识”所包括的领域更广泛一些，而“标志”应该是“标识”的一部分抑或称其为表现形态。

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进一步来说，“标识”强调了过程方法与目标，而“标志”则更侧重于结果的体现。结合“产品合格评定”的多种形态来看，不论是第三方认证、检验检测，还是第一方“自我声明”，准确来讲都是对产品符合性的认知过程与识别方法，最终是在“符合要求”这一目标的前提下使用“标志”让关注方予以识别。既有过程，又有结果，这样来看，“产品合格评定”的本质与“标识”对等衔接更为清晰、更有意义。因此，“强制性产品认证制度向产品标识制度的转变”所提出的这个“转变”，就是在于通过调整制度体系达到实现“产品符合性”这个目标的“路径多样性”，而非固守“强制性认证”这种相对单一途径。这样一来，新制度的包容力将会明显扩充，原有的方法成为可选择的路径之一。第三方检测认证将要比拼的，除了服务，还包括过硬的技术能力与责任担当。

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拿CE这个标识制度的典型代表来看，产品要满足各指令要求并加贴CE标识，绝对不只是一个简单的加贴“CE标志”而已。其从法规基础到实现路径再到后市场监督，制度设计的开放灵活给予了制造商充分的自主权，而“供方”（制造商）有空间根据自身实际管理及产品状况选择是否引入某个“风险共担方”（即：公正的“第三方”）为自身质量控制转嫁部分风险。因此，深谙CE规则的“供方”们习惯了这种“自由度”之后，自然不会适应“强制性产品认证”如此刚性的实施要求。这里就不再赘述其差异所在了。

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另外，顺便多提一句热门的“绿色产品标准、认证、标识体系”，除去标准、认证来看，其实改革任务中提出的“标识”整合并非一个难破的题目，如果把绿色“标志”当作那个结果的具体体现，“标识”这个实现路径方法与目标才有更多可以想象的空间。

“柔性”与“刚性”。随着国家各项改革任务的不断推向深入，问题导向日益成为改革路径的“风向标”、“指南针”。这就有必要回头看看强制性产品认证改革的五个年头中，我们在收获成绩的基础上，依然未能彻底解决的问题在哪里？同时，结合供给侧结构性改革，行业企业对强制性认证实施的核心诉求是什么？有效识别这两个问题并由此做出制度供给的调整方案，或许才能对我们未来的标识制度做出准确定位。

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强制性产品认证制度实施以来积累的诸多问题长期成为国内外行业企业诟病的焦点，比如认证单元划分过细、收费较高、程序繁琐、实施机构数量不足、服务能力有限等。对这些问题，我们已经用了大力气去改革和调整，可似乎总难以根治，问题的源头究竟在哪里？一方面，确实存在部分实施机构在强制性认证、检测具体实施过程中将改革措施“打了折扣”、“掺了水分”，企业对技术服务价值的“获得感”缺失，“最后一公里”的困境仍需督促落实；而另一方面，也许恰恰是制度设计本身的“刚性”特质所引发的。

必须承认，“刚性”要求在强制性制度建设初的一段时期内是完全必要的。要履行“四个统一”的承诺，要确保实施机构步调一致、受控运行，需要大量“刚性”要求的约束、引领。但随着十余年制度实施和保障机制的逐渐成熟健全以及企业在制度设计“友好”、有“获得感”等方面需求的提升，原有法律法规框架下的制度很难再通过自我修复予以完善，而靠“柔性”改革来释放“灵活度”方面的供给就显得越来越有必要了。看看眼前近7万家企业的50多万张强制性认证证书，优质企业对于包括自我评价等方式并存的“灵活性”管理诉求愈加明显和强烈，单一化的合格评定方案已经令一些行业企业难以认同，即使第三方认证机构积极采用了生产企业分类来简化优质企业程序、成本，但认证机构出于自身风险控制，有关程序化、制度化的管理要求不可能被替代。恰恰是这些认证所必须的“程序化、制度化管理要求”，导致供方既定的开发、生产、销售等环节出现了诸多不可控因素，出于对成本、时间“不确定性”的恐惧和焦虑，日益使强制性认证“刚性”要求的负面体会得到放大。

如何使制度实施的“柔性”与制度监管的“刚性”融合并存，应该就是目前制度供给改革“痛点”所在了。给优质企业松绑、给创新企业减负，是降低制度性交易成本的终极目标；管好高风险产品和企业、增加失信违法者成本，这是提升消费品质量、落实企业质量主体责任的核心要务；提升第三方检测认证增值服务能力、强化实施机构主体责任意识，是深化“放管服”改革、推进市场机制建设的关键所在。因此，所谓“刚性”与“柔性”的转变要源于思维的转变，也就是从抓业务转变为抓制度、从管机构转变为管行业、从前市场转变为后市场、从产品质量的“有罪推定”转变为“无罪推定”……这些叠加起来，或许才能形成一套“刚柔并济”的组合拳法。

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而“柔性”和“刚性”的边界到底在哪里？这就好比各级政府普遍探寻尝试的市场“规制”边界。政府不断推行用权力清单、责任清单、负面清单等来协调社会管理，在克服市场失灵的同时给市场留足活力和空间，这个课题永远都是“柔性”与“刚性”的博弈，更是社会平均成本消耗最优化与政府管理效能最大化之间的平衡。

“自我声明”基本原理与理解偏差。前文提到了用思维转变带动法规体系与制度体系的转变，但这并不是说“转变”形成的“柔性”、“灵活度”机制将彻底放弃对目标、结果的约束和管理，这种理解的偏差大多是误读了“自我声明”模式向“制度化安排方向改革”的本意。

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“合格评定是工具而不是结果，其不仅仅是第三方认证一种方式。”从ISO/IEC标准对“供方符合性声明”（或称“企业自我声明”）的解释来看，“供方符合性声明”是第一方（供方）实施的证明活动，也必须建立在检测、测量、审核等活动的基础之上。如同我们多次强调的观点，即便是第三方机构由于合格评定过程可能引发的产品质量责任，一样不能免除供方的主要责任，而供方提供产品并负责产品符合规定要求，要比第二方或第三方来得更为直接。同时，后市场监督作为特定形式的“后期证明活动”，完全可以与前期合格评定方式予以呼应。如同第三方认证的后市场监督是以“认证机构为主、政府监管协同”的措施一样，“自我声明”的后市场监督则应“在供方与政府共同监督的双重保障机制”下得以体现。

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因此，合格评定既然提供了“自我声明”这种工具，就应促使一个合格评定制度下的多种合格评定方案成为应用的可能。对未来的“标识制度”来说，灵活柔性的机制不仅使各方的权责更加清晰，另外，企业通过自愿选择的方式确定采用何种合格评定方式，社会平均成本通过合格评定方案的多元化选择得到了合理的调配。直接来看，采用第三方认证时，其合格评定的成本直接体现在认证机构实施评价与后市场监管的服务价值，这种成本的投入使政府后市场监督的成本得以降低；而当采用“自我声明”实现“标识”的过程中，其合格评定的初期成本将由供方自我主导，而在监督中则形成了供方与政府间管理资源的平衡，即：政府建立有效市场监督措施，通过定期评价督促供方并使其能够有效完成自我质量控制目标，这一过程中，如果供方缺失了应有的投入而发生质量问题或事故，则使第三方顺势介入或使供方退出市场成为依据和可能。

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另外，合格评定作为质量基础，其使用是要和经济、社会、教育发展实际相结合的。“自我声明”在何种情况下使用，必将有特定的条件作为支撑。这里再次强调，“标识制度”中的“自我声明”与其他合格评定方案应该是并行而非替代关系，产品风险与企业的差异性才是做出方案选择的根本依据。

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重提“风险控制”与“分类管理”。从个人理解来说，这两个词原本就是合格评定制度建设的精髓所在，“风险控制”是内因，“分类管理”是其表象，强制性产品认证改革启动后的这几年，这两个词的使用频率应该明显提升了不少。认证风险由认证机构自行判断，生产企业采用何种认证方式由认证机构提出要求，这已经大大提高了第三方认证机构的主观能动性和服务意识，并进一步优化了认证资源、提高了认证的效率。然而，如何进一步把风险与分类的理念与“标识制度”挂起钩来？其实，还是回归到“平衡”这个主题，这里应该要强调的就是风险、管理与成本间的平衡了。对等来说，就是认证的风险决定了企业应该接受认证评价的具体形式，而产品的风险决定了企业可以选择的合格评定方案种类。风险高，管理就严格，成本自然就高。

产品的风险评价由诸多要素决定。早在2012年编制强制性认证产品风险分析与定级时，就已经将产品成熟程度、行业/企业情况、产品的生产特点、产品的消费和使用、危害发生的情况等等要素进行过综合评价和分析。现在看起来，还有一些因素可能需要综合考虑，这里就可能包括了产品责任的立法状况、管理预期与社会平均成本的协调等等。

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暂时抛开产品责任立法环境不谈，单从管理预期的角度，我们当然是以实现产品安全、可靠为首要目标，这就是“标识制度”要实现的结果。但不同合格评定消耗的费用和时间是不同的，社会平均成本的最优化也是一个目标，因为合格评定的各种成本还将会转嫁至产品中让消费者来“买单”。利用“标识制度”的“柔性”供给，或许就能为一些产品开辟更加直接、灵活、便捷、简易的管理机制，从而使降低社会平均成本成为可能。同时，我们还要敢于对那些相对成熟的行业企业做出“无罪推定”的假设，这同样是迈出“破题”第一步的关键所在。

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只有在“无罪推定”的前提下，诸如“自我声明”等其他合格评定方案才能成为顺理成章的选择。但同时也要看到，是否使用这些新的合格评定方案，诚信水平足够高的供方也至少要开展两方面的核算：一是成本的核算，其中可能包括原有第三方合格评定的成本，新方案下的时间成本、人员成本、设备成本、管理成本等等；二是风险的核算，可能包括产品制造风险、体系控制风险、市场监督风险等等。但至少，我们能够提供这些可以让供方自我核算、选择、评价的机会，最终，如果企业能够合理利用多元化的合格评定方案并形成最优组合，社会平均成本自然是会得到降低的。

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仍然不能回避那些诚信水平缺失的供方，同时加之我们的监管体系依然存在条块分割、信息不畅、地方保护等问题，监督的“死角”、“盲点”往往伤害的正是“诚信守法”企业对市场公平竞争体系的愿景与信念。因此，产品责任立法及其严格执行的作用就显得格外重要了。一方面，法律法规必然要随改革同步完善，涉及监督执法的体制机制更须得以健全；另一方面，正在建立完善的社会诚信系统是提高违法成本的良好辅助机制；再有就是，充分利用不同合格评定方案的特定使用条件，并使其能够成为体现供方“信用”价值、实现约束差异的有效手段和工具。

再有一点，对于那些使用第三方认证的供方，认证机构仍然要有通过分类管理控制认证风险的意识，这与产品自身的风险状况并不矛盾。

“大数据”信息平台下的监管与共治。构建“标识制度”体系的完整链条是实现“转变”的根本目标。可以肯定的是，强制性产品认证制度运行已经为“转变”提供了良好的实践环境，尤其是与电商平台间“云桥”的搭建，逐步为实现“大数据”下的产品质量共治开辟了新的格局。但面对“标识制度”的发展和推进，基于质量数据信息资源、建立监督共治体系又是整个链条的重中之重。

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考虑到适应“标识制度”发展的需要，未来的信息平台至少还要开辟一些新的接口和资源系统：

首先，应该是实施层面，就是在目前仅接受认证机构发证信息的基础上，增加与检验检测机构和企业的直接对接端口。毕竟，如果我们对部分产品提供接受除第三方认证外的合格评定方案后，企业的自主性将直接通过信息系统得以实现。对于“自我声明”文件及符合性证明材料，供方可以灵活掌握提交的时间、进度，甚至是不同的可被接受的形式，信息系统只需对提供资料的完整性做出判断，“标识”过程的灵活性由供方自行控制，完成信息化声明并加施“标志”的产品可以进入市场。整个“标识”方式和具体情况通过信息系统做以识别，所有上传的产品信息及证明材料既可作为后续监管的依据。

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其次，应该是更为广泛的产品质量信息收集系统，这算得上整个“标识制度”得以不断规范完善并产生影响力的核心技术。产品质量信息的全面获取不仅对于产品风险预警、监督处理及后续处置有着至关重要的意义，其对于“标识”实现方案的适用性、生产企业的管理等级也是关键的信息输入。新的产品质量信息已不再局限于产品质量抽查、获证产品监督这些便于掌握和获得的信息资源，有关产品召回及各级政府、协会的公开信息，有关涉及医院、消防、交通的事故信息，有关媒体舆论、境外政府通报、消费者投诉信息等等，都是需要获取并与“标识”体系中每个产品、企业挂钩的信息。

再次，则是第三方实施机构评价信息的展现。这一点与现有的强制性产品认证中只有“CCC”这个国家品牌有所不同，应能够使第三方评价机构在实施“标识制度”中使自身的品牌价值得以体现。那些能力强、服务优、能够与供方共担责任的第三方机构，自然会被市场所选择。基于前面讲到的“核算”过程，只要获得了“柔性”选择的空间，供方绝不会不考虑与那些能够使其品牌获得价值提升、提供服务具备增值效应的第三方机构作为“风险共担方”开展合作。“大数据”信息的价值在于能够记录可追溯的质量连带责任，同时更是实施机构通过国家制度做强做大走向国际的广告载体。

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因此，以“大数据”为基础，建立“互联网+合格评定”模式的“标识制度”，才能为整个链条初期预设的“无罪推定”、为政府规制设立的质量“底线”、为监督和共治体系的可靠运行、为产品和企业的信用积累、为第三方机构的品牌建设提供坚实、有力的保障。

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以上是笔者对“标识制度”的一些简单分析与建议。作为“国家质量基础”，“合格评定”以工具的形态赋予了使用者自由度，因而不论其具体形态将如何，只要是抓住了本源所在，就有了敢于应对的勇气和信心。

来源：《中国认证认可》杂志  作者  郝欣

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