调研 | “三合一”体制改革调查：期待顶层设计

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调研 | “三合一”体制改革调查：期待顶层设计
2017-04-10 王克 质量与认证
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党的十八大以来，“低门槛准入、高效能监管”成为转变政府职能、创新行政管理的重要导向，新产业、新业态的“与时俱进”则对市场经济秩序提出新要求。顺应这一形势，许多地方尤其是县级政府纷纷将工商、质监、食药监等部门合而为一，试图以综合执法消除监管盲区。几年过去，此类“大部制”模式效果如何、问题何在？近日，记者前往民营经济发达、市场监管繁杂因而更应具有样本意义的江苏省江阴市进行相关调研。

7 r/ k* _: Z7 x) y0 K! [* j1[size=1em]质量安全也是市场秩序
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2015年1月16日，以破除“分而治之”监管弊端为目标，江阴市整合原工商、质监、食药监及卫生部门承担的相关监管职责，挂牌成立市场监督管理局（下称“江阴市场监管局”），此举意味着“职能融合”后的700多名工作人员开始承担13万家市场主体从生产、流通到消费环节的一体化、全过程监管之责。

监管人员与监管对象的比例高达1:185，许多人对这样的体制改革并不看好，更有专业人士对改革的动因与结果产生了怀疑。一位卫生系统的干部对《中国经济周刊》记者说，工商部门监管的是市场主体交易行为，目的是维护市场秩序和环境；而质监和食药监关注的是特定产品供给质量，属于公共安全范畴，两者的定位和范式截然不同。因此他认为，各地一哄而起的以原工商管理队伍为主体全盘接收产品质量和食品安全监管责任，仅是专业力量不足就可能导致其陷入履职困境。在一些“老工商”口中，记者也听出了一些不同的声音：不同部门、不同性质人员在工作思路、执法理念、行为规范、技术方法等方面都存在较大差异；与质量监督和食品安全相生相伴的行政问责风险直接“下沉”到分局，更让基层干部感到压力山大。

江阴市场监管局局长陈俊虎并不否认出现上述问题的客观理由，但他认为这些并非主要矛盾，更不是无解方程。“工商、质监与食药监曾经有所分工，但究其本质都是维护市场经济特定的规则和规范，如果这样理解‘市场经济秩序’的内在逻辑就不存在无法逾越的技术鸿沟。”陈俊虎告诉《中国经济周刊》记者，“N局合一”后，江阴市场监管局所做的第一件事情是“新市场监管文化建构”，努力在组织、思想、法规、技术等方面实现“五湖四海”的深度融合，以增强凝聚力、提升执行力、强化战斗力、激发创造力。“我们引导和推动以积极的心态适应体制、归属、岗位和待遇的变化，在理解、尊重、信任、互助的氛围中实现干部职工的心理认同和专业互通。”陈俊虎说，“我们将这一过程称作‘以文化人’，而这个‘文’的一个重要支撑点就是全局上下对‘市场经济秩序’形成的共同认知。”

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在江阴市场监管局，《中国经济周刊》记者还了解到，该局以《行政处罚法》及相关法律法规为依据，统一法律文书、明确工作职能、梳理检查项目、优化执法程序，合并形成行政处罚文书61种、行政投诉格式文书9种，并制定出一整套与之相应的管理规范和工作流程，“更全面、更专业、更科学”被确立为此类组织重构与流程再造的基本原则与价值导向，“一次出动、全面体检”等创新举措则为日常监管与专项执法向全领域延伸、全方位覆盖提供了有效方法。

2[size=1em]抵近监管彰显传统优势

遍及城乡的工商分局（所）是历史形成的基层市场监管机构，或许正是因为这些“触角”的广泛存在和有效运转，“N局合一”以工商部门为主体才成为各级政府的首选之策。

江阴市场监管局党委委员郑力强告诉《中国经济周刊》，机构整合后原江阴工商部门的15个基层分局随即变身为市场监管分局。监督管理更近源头，对市场主体来说，守法成本大为降低；对监管部门而言，行政资源更显集约，一个部门负全责、一套流程优监管、一支队伍抓执法、一个平台管信用、一个窗口办审批、一个中心搞检测、一条热线助维权。2016年全局办理市场主体登记22346户，换发“一照一码”营业执照38637户，到2016年底时江阴各类市场主体已达132320户。

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郑力强还告诉《中国经济周刊》，作为全国知名品牌示范区，江阴市场监管局2016年把过去分散在工商、质监、食药监三局的商标战略、名牌培育、标准战略工作进行整合。目前，全市共有世界名牌1个、中国名牌13个、省名牌125个；江苏省质量奖单位3家、无锡市市长质量奖单位5家；江苏阳光集团、兴澄特钢2家企业获得“中国质量奖提名奖”；2016年，新增能源管理体系认证获证企业7家，全市累计通过认证企业33家；全年共注册商标2863件，驰名商标总数达52件、著名商标162件、知名商标340件，全市有效注册商标总数已达30671件；2016年还完成13项国家、行业标准制修订工作，新增11项国家、行业标准立项，自2006年江阴市实施技术标准战略以来，全市已有100余家企业主持制修订了345项国家、行业标准；建成2个省级农业标准化示范区，新增全国标准化工作组1家，国家级示范区1个、省级示范区1个。

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据郑力强介绍，2016年，江阴市场监管局在食药领域先行推开对基层分局的考核评比和食品、药品中队指导分局办案的工作机制，检查食品生产、经营单位16177家次，检查各类涉药涉械企业603家次，全市505家药品零售企业全部通过GSP认证。整合原分属农林、卫生、粮食、质监等部门检测机构成立的食品安全检测中心也已成功运行。该局还不断完善司法衔接、快速反应、交叉办案、协查协办等工作机制，以立体化监管模式全方位整治市场经济秩序，年内办案727起，移送公安部门案件17起。

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另据了解，“N局合一”后，江阴市场监管局所属各技术机构努力提升专业水准，扩大服务覆盖面，检测产品参数、校准项目、检测项目均有不同程度的增加。2016年，质检所完成检验报告20000余份，纤检所完成14000余份，计量所检定校准计量器具15.7万件，研究所帮助企业新制定企业标准165个；近两年，12项实用新型专利获国家知识产权局授权；国家船舶材料质检中心顺利通过国家质检总局验收。

3[size=1em]敏行讷言期待改革深化

江阴市场监管局的“转型升级”使人们从某一层面看到了“一个部门管市场”的“政治正确性”，但《中国经济周刊》记者注意到，各地对“大部制”的期望还不止于此，浏览已有的媒体报道，提及“N局合一”，“1+1+1>3”之类的溢美之词比比皆是。

陈俊虎认为，对职能归并“溢出效应”的过度解读不是科学态度，大唱赞歌更为时过早，因为实际操作中仍然存在许多仅凭地方政府积极性无力解决的问题。“行政体制只改到县级以下是否合适、执法主体改变了法律体系怎么配套、监管职责下放后技术资源如何下沉……许多问题都是非常现实的，你无可回避。”陈俊虎说。

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陈俊虎的说法在《中国经济周刊》记者随后的相关调研中得到了印证。在江阴以外的一些地方，许多市场监管官员都向记者反映，市场监管机构只改到县级带来很多问题。其一，法律法规难以适时调整和完善——地级市以上大多仍是旧有体制所以无意调整，亟须调整的县级机构又缺少立法权限，“变通行事”则给行政行为带来履职风险；其二，信息化建设严重滞后——原工商、质监和食药监等部门各有一套成熟的信息系统，但基层的“N局合一”不能促使高层数据互通和系统融合，监管数据常常会被要求以不同侧重归集上报，既极大增加基层工作量又无法实现大数据的有效利用；其三，县级市场监管部门比一般机构多出若干“主管机关”，一个科室往往要对应上面N个厅（局）的若干处室，一项工作多头指挥、多重部署，具体要求则政出多门甚至互相抵牾，基层执行者常常不知所措、顾此失彼；其四，监管力量与监管任务不相适应。以风险最大的食品药品安全监管为例，即使把专职和兼职干部都统计在内，人均监管对象超过百户不足为奇，“全面覆盖”至少在近期很难实现。

《中国经济周刊》记者在调研中还听到了这样一种反映——由于食品安全特别敏感又极易“失察”，“N局合一”后实际上基层市场监管分局（所）主要精力往往都用到了食品企业的检查和管控；而不少政府官员错误地认为随着商事制度改革的不断推进，工商行政管理部门原有的职能所剩无几，“服务经济”的重要职能被人为弱化，一些地方的市场监管人员甚至被抽调从事征地拆迁、秸秆禁烧甚至征收城镇生活垃圾处理费等工作。

对于市场监管机构今后的走向，多数受访者预测仍会以“合”为主流，但同时认为如果这种整合继续停留在县级层面，“最宽松环境、最严厉监管”的改革初衷难以真正实现，因此希望尽快出现“自上而下”的改革模式，从而使市场经济秩序的整个体系发生根本性变革。

“以全新的体制和机制监管市场是时代赋予的历史使命和法定职责，尽管在简政放权的语境下‘主体责任’明显多于‘行政职权’。我们期待更有力度、更成系统的顶层设计，但我们拖不起、等不到、靠不了，只有先干起来，而且努力把它干好。”陈俊虎说。（原题为：江阴观察  大部制市场监管的基层执行力）

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问题提得好！目前，不少地方的“三合一”体制改革都是各自为政、各自为战。有的地方是原工商部门主导，新机构做的工作以原来的工商管理为主；有的地方是质监主导，新机构做的工作以原来的质监工作为主。