基层三合一改革现状：工商主动，食药被动，质监静观其动

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基层三合一改革现状：工商主动，食药被动，质监静观其动              
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笔者访谈了工商、质监部门的一些干部，有一个观点令人印象深刻：基层三合一机构改革，工商主动，食药被动，质监静观其动。

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5 S, w8 F3 w7 V) g: H" C, j/ O我上周在东部某省调研，一位地市食药局局长跟我说：“现在的监管，既要靠党组，又要靠佛祖；平时主要是党组，关键时刻还得看佛祖。”十月初我在东部另一个省为该省地级市、市县区政府分管领导和市场监管局局长培训班授课，课后一位县局局长把他写的一叠基层监管现状材料给我，然后问我一个问题：“现在连机构都没了，怎么就是加强监管了？”此外，我还访谈了工商、质监部门的一些干部，有一个观点令人印象深刻：基层三合一机构改革，工商主动，食药被动，质监静观其动。

可以听得出，大家共同的担忧是统一市场监管改革对食品药品监管力量的影响，关注的核心是监管能力和专业性被削弱，监管任务则不断增加。为回应上述问题，结合调查研究，我从学理角度说三点。

一、基层监管表面上看缺编制，本质上是缺人才。
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现在有一种说法，认为统一市场监管可以解决基层食药监管编制和人员不足问题，这犯了偷换概念的逻辑谬误。本轮机构改革的初衷，是要增加基层食药监管的专业人才和提升能力，但三合一补充进来的编制和人员来自其他部门，两者根本不是一回事。补编制原本是加强监管的手段，现在却异化为机构改革的目标，工具理性成为价值理性。

有人可能会说，三合一之后大不了就是1+1+1=3。这种想法太天真，现实情况是1+1+1<1。有的市场监管部门人多、队伍庞大，搞巡查和处罚有一套，但这并不意味着其可以胜任工业产品生产、锅炉、电梯、食品药品等专业性监管。例如，过去食品流通环节发证率很高，那是因为与食品生产和餐饮相比，流通环节的准入门槛和风险都低，可以用简单粗放的方式来管，所以才“看起来很美”。如果让这支队伍去监管专业化高风险的食品生产环节和药品生产经营，非但很难管好，恐怕连原来的市场巡查都没有精力做了。食品药品安全的风险在点上，但三合一的着力在面上，若过分强调用现有机构三合一来实现广覆盖，那就成了“撒胡椒面”，是一种不科学的资源配置方式。

二、统一市场监管要统一的是职能，而不是机构。
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4 b/ U5 V* s0 J6 ]现在又有一种说法，认为统一市场监管和综合执法就是要大幅减少机构数量，这就犯了倒置因果的逻辑谬误。正常逻辑是职能相同或相近的机构才整合，现在的做法却是为了减少机构数量而把不同职能的机构整合到一起。政府管理市场的目标有三个层次，一是秩序，二是活力，三是安全。市场监管部门的定位是维护市场秩序和公平竞争环境，但食品药品监管的目标是保障公共安全，两者的层次和定位截然不同。发达国家如美国、日本、英国的经验都是两类监管部门分别设置。在我国，这一理念不仅体现在十八届三中全会《决定》中，即“统一市场监管体系”与“完善统一权威的食品药品监管机构”是放在不同章节中强调；也体现在刚刚发布的十八届四中全会《决定》中，食品药品安全与质检工商被作为并列的行政执法类别分开提出来。
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7 H( w: X3 t2 X$ o6 C+ I/ M改革开放以来，我国进行了七次行政管理体制改革，改革的重要目标是“一事进一门”。这里所说的“事”是指职能，把相同或相近的职能整合到同一个机构。比如一家企业在设立时既要到工商领营业执照，又要到质监办组织机构代码；企业设立后既要接受工商的检查，又要接受质监的检查。上述都是监管市场秩序的职能，分散在多个部门加重了企业负担也浪费了行政资源，不利于形成统一开放、竞争有序的市场，有必要整合。然而食品药品监管是区别于普通市场秩序监管的另一项职能，因为程序上遵守市场秩序的企业，其产品不一定是安全的，这是风险社会大工业生产的本质特征，典型例证便是合法企业生产出符合国家标准的“地沟油”。可见，为了减少机构数量而“拉郎配”的做法没有道理。

三、食品药品监管的特殊性既体现在政策制定层面，又表现为监督执法环节。
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现在还有一种说法，认为只要省以上食药监管部门单独设置，仅仅整合地市和县区监管机构不会影响食品药品监管的专业性、特殊性和重要性，这里就出现一个转移论证的逻辑谬误。食品药品安全的特殊性既体现为物的因素，更体现为人的因素。其表现形式包括恶性利益驱动行为，大工业生产的系统性风险以及新型产品的未知危害，也就是我们通常所说的无法、无良、无知并存，因此需要在各个环节、方方面面着力。食品药品监管在政策制定层面的特殊性自不待言，但这不能同时被用来论证监督执法就可以不特殊。
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' T0 [2 [# V0 M, z8 _  a+ U以美国为例，其食品安全监管体制的特征是垂直管理与属地负责相结合，分为联邦总部、派出机构和地方监管部门三个层面，全部与一般市场监管部门分开设置。FDA总部的食品安全与营养中心负责产品上市前审批，包括审批食品添加剂和颜色添加剂。派出机构则根据地理区域设置，全美有5个地区办公室（中部、东北部、东南部、西南部和太平洋区），管理20个辖区办公室和135个监督检查站，负责食品、膳食补充剂等生产企业日常监管。例如纽约辖区办公室在港口、机场和国内生产企业密集区设多个监督检查站，负责现场检查、产品抽样等，并执行稽查任务。此外，美国FDA隶属健康和人类服务部，这一体制延伸到基层，各州和市的地方健康和人类服务部门负责餐馆和杂货店的审批和日常监管。可以看到， 美国并没有因为联邦FDA单独设置而否定地方监管部门的特殊性。
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在上述分析基础上，提出几点建议。

一是科学精细地测算基层监管队伍的规模、素质和硬件配备，提出明确标准。不能再由个别部门拍脑袋和分蛋糕，我们课题组目前正在做这方面研究。
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二是利用本轮机构改革契机，系统梳理目前各监管部门职能。到底哪些监管职能属于普通市场秩序，哪些与公共健康安全直接相关，例如饮用水、烟草、食盐和食品包材，争取一次性调整到位，以免将来再折腾。
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三是合理划分各级食药监管部门事权，做到能力、资源与权责相匹配。药品监管尽可能体现全国统一性，食品安全监管充分调动地方属地积极性，防止个别地方打着简政放权的幌子把监管事权压给基层。
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