安全主体论与“防消分离论”

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安全主体论与“防消分离论”
原创 2017-03-30 麻庭光
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对中国的消防政策，我最看不懂的是“防消分离论”。昨天在饭桌上与一位退役转业的消防队长讨论了几句，让我立刻发现了这种观点的前提假设。这种前提假设是造成国内消防工作特殊性的前提，也是造成消防制度难以突破的瓶颈，这里我来简要分析一二。

我的分析

1

中国

中国有数千年的文化传统，其中一项重要的稳定措施是“官吏”分流。也就是说，当官的，一定是中央政府委派的，大部分是通过科举制度提拔的，有利“全国一盘棋”。当吏的，要么是当官的自己招募，要么是当地政府原有继承的，后者属于“地头蛇”或“地方实力派”，但有利于“地方稳定”，是维持政府行政专业化和降低成本的措施之一。在这种制度下，没有消防制度的存在空间，因为成本高（比如宋代靠职业化军队从事消防工作，几乎让国家破产）。所以，袁世凯学习西方制度创办的“消防公务员”制度（即公安消防制度），最终在1983年又演化退化成宋代的“现役制消防”，可以降低成本，是基于气候挑战和兼顾历史传统的折中选择。

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2

美国

美国只有几百年的历史，最初的移民面对的是松散的政府组织，所以需要自救，因此，以地方自救为主体的志愿消防占据主导地位。也就是说，当官的是地方选举的本地人，作吏的，也是地方不变的专业队伍（公务员制度）。这种制度看上去成本高，但是有弹性。如果地方搞得好，收税多，投入就多，治安就好。反之也成立。多少年的发展下来，穷乡与富县的主要差别在于警察和消防（响应时间）、医院（就诊便利性）和学校（师资队伍），形成了一种微妙的平衡。

3

主体

当然，本文不是讨论政治制度，而是研究一个社会的安全主体论。在中国，文官政府（官僚阶层）是维护安全的主体，但是他们不懂消防，所以依赖另一支中央派遣的消防队伍（也是官）来维护安全。两者的制约是从制度平衡的角度来安排的，但是造成了消防制度的垄断性，因为消防是个专业活，没有长期的培训做不到熟悉程度。所以，在美国的地方公务员体系中，消防人员待遇最高，因为他们必须有起码的专业培训，比一般公务员的入职门槛高。在美国，公务员制度就是维护安全的主体，在把消防队伍包括之后，美国的官僚队伍更加专业化，因此他们懂消防和公安。

4

根源

由于消防队伍在中国是维护治安的工具，不是维护治安的主体，所以他们不对地方的治安负责。文官制度对地方的治安负责，但他们不懂消防。所以，中国总是要提出“防消分离”（消防搞灭火，公安搞防火），就是避免让消防工作被消防队伍垄断，他们是空降地方的“官”，却不是地方治安的主体负责人，所以把防火工作与灭火工作分离，有助于理清队伍的责任，让两只队伍相互监督，有利文官制度的监管。

5

问题

问题在于，防消工作是不能分离的。搞灭火的人，会把自己的生命寄托在别人的手中吗？搞防火的人，想到火场灭火的便利性吗？火场拼搏的勇士，必须有起码的防火常识，才能够安全逃生，所以防火工作在美国和欧洲是进入火场的必修课，你不能把自己的生命交托在别人的手中。所以，防消总是一体化出现的，灭火工作总是从防火开始。

6

历史

而在中国，灭火队员只有2~3年的服役期，防火工作主要靠退役消防队员和外行担任，所以，防火工作是在灭火工作之后进行，这样做，一方面不利于消防队员的火场生存。另一方面，由于防火需要专业化知识，因此投入比较大，所以防火工作需要公务员制度来保证，这就是袁世凯创办“公安（公务员）消防”的前提条件。后人不察，以为袁世凯创办的是现役制消防，这是对消防工作性质不了解的结果。现役制消防是武警制度在1983年改革的结果，与袁世凯无关，是一种复古的临时性措施，在全世界都没有参考对象。

7

制度

所以，从西方的视角来看“防消分离论”，是非常离谱的作法。消防队员也是人，怎么能够脱离防火的经验进入陌生的火场？然而，这种观点之所以有很大的市场，是因为我国的治安工作是非专业化的文官队伍来承担的，消防队伍只不过是实现治安的工具和条件。而美国的消防就是官员队伍的主体，因此只要出事情，都是消防的错误，不存在防火与灭火的扯皮、推诿、问责问题。只要出事了，一定是制度有缺陷，而不是某个人的失误造成的。制度本身就是防范个人失误而设计的。而我国没有这种前提条件，消防是国家政权维护稳定的工具，所以他们是问责的对象，却不是治安的主体责任人，因此存在扯皮和推诿问题。这是制度性的缺陷，需要从源头来考量。

8

前提

治安工作，谁是主体？这个问题体现了对“以集体为本”和“以人为本”原则认识上的重大差距。文官主体论，是“以集体为本”的体现；“消防主体论”或“公安专业化”是“以人为本”的重要表达。当我们逐步消化吸收美国的消防经验之时，却忘记了了治安工作的前提条件和制度差异，这是造成“防消分离论”的前提条件。

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顺便说一下，我对制度的文化性差异非常敏感，这是对东西方消防制度和气候差异深入考察的结果。中国平均降雨比欧洲多，降雨的时间分布比欧洲集中，因此古代中国是靠环境湿度和宵禁制度来防火的。当代消防工具，几乎是全盘引进的，空降中国的，存在水土不服的问题，进行了本土化改造，现役制消防就是本土化改造的结果之一。可是，当我们使用空调之后，就进入人造气候的时代，这时候问题就来了，防火不专业和灭火伤亡增加，是历史发展和气候变化的必然结果。所以，我们需要讨论公安主体论和消防制度问题，这是谁也不能无视和避免的。

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